第8章 未依法履行收集 运输废弃物义务的法律责任

——晋海家居用品（上海）有限公司诉上海市奉贤区城市管理行政执法局行政处罚案

（一）基本案情

2013年12月，上海市奉贤区城市管理行政执法局（以下简称奉贤区城管局）在该区某镇河岸边发现一堆垃圾，其中有晋海家居用品（上海）有限公司（以下简称晋海公司）成品标示卡、塑料外包装袋等废弃物，遂当场制作现场检查笔录，拍照取证，并向该公司开具了责令改正通知书和谈话通知书，后再次核查现场发现有焚烧痕迹。经调查，晋海公司承认该处垃圾为其产生的生产垃圾，但并非其倾倒；后案外人岳某于2014年1月向奉贤区城管局承认曾向晋海公司收购废弃物，其丈夫此后将无价值的废弃物倾倒的事实。该局随后以留置送达方式向晋海公司送达行政处罚听证告知书，该公司未在法定期限内提出听证申请。同年2月，区城管局对晋海公司作出罚款4.5万元的行政处罚决定。晋海公司不服诉至法院，请求撤销上述处罚决定。

上海市奉贤区人民法院一审认为，依照《上海市市容环境卫生管理条例》第三十八条规定，单位产生的废弃物，由单位负责收集、运输或者委托市容环卫作业服务单位收集、运输。废弃物的处置，由市容环卫管理部门统一组织实施。原告晋海公司将废弃物（垃圾）擅自处置给没有相应资质的人员处理，致使废弃物未得到有效处置，其行为违反了该条例的上述规定，被告奉贤区城管局据以处罚并无不当，遂判决驳回晋海公司的诉讼请求。该公司上诉后，上海市第一中级人民法院判决驳回上诉、维持原判。

最高人民法院认为，本案是有关查处生产企业未依法履行收集、运输废弃物义务的典型案例。城市生产、生活垃圾，是困扰城市管理、污染人居环境、给居民生活带来较大影响的重要污染源，产生废弃物的企业应当严格履行收集、运输废弃物的法定义务，不可贪图省事而交由无资质的单位或者个人任意处置。有关部门须加强治理，及时处理各类违法行为。本案中，依照《上海市市容环境卫生管理条例》有关规定，应由市容环卫管理部门统一组织实施废弃物的处置，任何单位和个人不得自行处置；对于单位产生的废弃物的收集、运输，仅有自行负责收集、运输和委托市容环卫作业服务单位收集、运输两种方式。晋海公司未自行收集、运输涉案废弃物，亦未委托市容环卫作业服务单位收集、运输，而是将废弃物出售给案外人岳某，属于违反规定应受处罚行为。人民法院依法裁判支持正当的行政执法行为，对于保护城市环境具有导向意义。

（二）案例分析

从案件审理情况来看，在晋海家居用品（上海）有限公司诉上海市奉贤区城市管理行政执法局行政处罚一案中，双方当事人主要存在以下争议：

1.关于违法主体的认定，即奉贤区城管局将晋海公司认定为乱倒垃圾违法行为主体的理由是否成立

晋海公司主张被倾倒的垃圾虽然属于该公司，却系岳某购买后倾倒，而非该公司倾倒。本案中实际的违法行为人应为岳某，奉贤区城管局的处罚对象也应当是岳某，而不是晋海公司。因此，奉贤区城管局依据《上海市市容卫生管理条例》第二十八条第一款第四项、第二款处罚晋海公司，属于认定事实不清，适用法律错误。奉贤区城管局认为，晋海公司将具有利用价值的废弃物混合交予没有垃圾处理资质和能力的岳某处理，进而导致垃圾乱倒，应承担相应的法律责任。

《固体废物污染环境防治法》中所称的固体废物，是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。固体废物如不采取适当的方法处理，将可能对土壤、水体、大气和人体造成严重的危害。如工业固体废物长期露天存放，其有害物质会在地表径流和雨水的淋溶、渗透作用下通过土壤孔隙向四周纵深的土壤迁移，导致土壤结构和成分的改变，并间接危害生长在土壤上的植物。因此，《固体废物污染环境防治法》第十六条规定，产生固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染。第十七条规定，收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。禁止任何单位或者个人向江河、湖泊、运河、渠道、水库及其最高水位线以下的滩地和岸坡等法律、法规规定禁止倾倒、堆放废弃物的地点倾倒、堆放固体废物。根据上述规定，产生固体废物的单位和个人，负有法定的义务，应当按照所产生固体废物的种类、特性、数量等情况，采取相应的污染防治措施，防止或者减少固体废物对环境造成污染。比如，产生的固体废物属于工业固体废物的，应当依照有关进行综合利用，暂时不利用或者不能利用的，应当按规定建设贮存场所予以贮存或者根据所产生固体废物的不同情况，合理选择填埋、焚烧或者堆肥等方式进行无害化处置。如果产生的固体废物属于生活垃圾，就应当遵守有关生活垃圾污染环境防治的规定，比如在指定的地点放置、配套建设生活垃圾收集设施等。

上海市根据有关法律规定，结合该市实际情况，对废弃物的处理作了进一步规定。《上海市市容环境卫生管理条例》第三十八条规定，“单位产生的废弃物，由单位负责收集、运输或者委托市容环境卫生作业服务单位收集、运输。”“废弃物的处置，由市市容环境卫生管理部门统一组织实施。”第二十八条规定，禁止“乱倒垃圾、污水、粪便，乱扔动物尸体等废弃物”，违反规定的，“对单位处五千元以上五万元以下的罚款”。根据上述规定，晋海公司应当对其在生产过程中产生的固体废物自行妥善收集、运输，或交由专门单位收集、运输，不得擅自处置，避免造成污染，即依法收运废物是晋海公司的法定义务。法院认为，晋海公司将其产生的废物卖给案外人岳某，虽然有转移废物所有权的意思，但也包含晋海公司同意岳某代为运输、处置废物的意思。晋海公司将废物交给并不符合收集、运输相关废物要求的岳某处理，并不意味着其已履行完毕依法收运废物的义务，岳某的行为应视为代晋海公司对废物进行收集、运输、处置，行为主体仍为晋海公司，其后果也应当由晋海公司承担。

因此，晋海公司应为本案违法行为主体，对岳某乱倒废物的违法行为承担相应的法律责任。奉贤区城管局根据《上海市市容卫生管理条例》第二十八条第一款第四项及该条第二款的规定，对晋海公司实施的违法行为给予4.5万元罚款，适用法律正确，且该处罚数额在法定幅度内，有相应的裁量依据，处罚适当。

2.关于行政处罚程序的合法性问题，即奉贤区城管局作出的处罚程序是否符合法律规定

依法行政包括实体合法和程序合法。行政机关作出行政行为不仅要结果正确，还要程序合法。行政程序合法，不仅有利于规范行政行为，促进行政机关合法、公正、高效地行使行政职权，而且有助于保障公民、法人或者其他组织的合法权益。目前，我国没有单独的行政程序法，有关行政程序的各项规定散见于《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等有关法律中，同时，《行政诉讼法》对程序违法行政行为的效力作了相应规定。新《行政诉讼法》第七十条规定，违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为；第七十四条规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。上述规定，一方面对违反法定程序的行政行为规定予以撤销，彰显了程序正义；另一面从行政成本和诉讼经济考虑，对程序轻微违法行政行为作了例外性规定。程序轻微违法，主要是指一些可以补正的、不影响实体决定正确性，不对原告权利产生实际影响的情形。在程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响时，即使法院判决撤销该行政行为，行政机关重新作出的行政行为内容仍不会发生改变，因此，《行政诉讼法》规定对此类行为作否定性判决，但不作撤销判决。

本案中，双方关于处罚程序的争议主要在于：一是奉贤区城管局的先调查、责令改正、再立案是否合法。关于这一争议，从法律法规规定来看，《行政处罚法》对行政处罚的一般程序作出了规定，《上海市城市管理行政执法条例》也对执法规范作出了规定，但上述规定均未对立案、调查、责令改正的顺序作出要求。由此可以认为，法律法规没有关于先立案后调查的强制性规定，执法部门在进行行政处罚过程中的立案程序并不一定先于调查程序。从实际工作来看，一方面，行政机关不可能随意立案，一般是在有初步证据证明可能存在违法行为后再进行立案，立案后再做进一步调查。不进行事先调查，没有取得初步证据，通常难以决定是否立案。另一方面，证据取得往往强调及时性，不及时调查可能造成证据灭失，行政机关在执法过程中及时调查取证也利于行政机关依法、有效履行职权。在本案中，奉贤区城管局在辖区内发现乱倒垃圾现象，并在垃圾中发现了标有晋海公司名称的成品标识卡、塑料外包装袋等废弃物。执法人员当场制作了检查笔录并拍照取证、制作现场检查笔录，并询问相关见证人以固定证据，向晋海公司送达询问通知书，在初步确定事实的基础上，进行正式立案。同时为了防止污染扩散，奉贤区城管局在确定现场废物来源于晋海公司且抛弃废物的地点靠近河道后，责令晋海公司立即改正。这一系列行为没有违背程序正当性的要求，并无不妥。

二是未进行处罚前的事先告知是否违法。晋海公司认为，奉贤区城管局在处罚前未告知晋海公司陈述、申辩、听证的权利，属于程序违法，应予撤销。奉贤区城管局辩称，在处罚前已向晋海公司留置送达行政处罚听证告知书。关于行政处罚前的告知程序，《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。同时，该法第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。从《行政处罚法》的规定来看，第三十一条规定的告知程序是关于行政处罚的一般性规定，目的是告知当事人将要遭受行政处罚的情况以及依法享有的权利。第四十二条规定的听证程序是针对较重的行政处罚而作出的特别规定，不仅具有事先告知权利的作用，而且为相对人的权利提供了更为严格的程序保护。因此，本案中奉贤区城管局在拟对晋海公司作出4.5万元罚款行政处罚决定的情形下，向晋海公司送达行政处罚听证告知书，符合《行政处罚法》的程序规定，程序并不违法。

本案强调了生产企业依法收集、运输废弃物的义务，对生产企业具有警示意义。生产企业废弃物的处置必须依法进行，将废弃物交由无资质的单位或者个人处置，由此产生的法律责任仍由生产企业承担。同时，对行政机关而言，在行政执法过程中，应当依照有关法律法规以及有关规定的要求，规范执法程序，维护行政相对人的合法权益。

（曹阳）