第7章 畜禽养殖违法排污法律责任

——临湘市壁山新农村养猪专业合作社诉临湘市环境保护局环保行政处罚案

（一）基本案情

湖南省临湘市壁山新农村养猪专业合作社（以下简称新农村合作社）自2004年正式投入生猪养殖起，常年存栏量500头以上。在一直未办理环保审批手续、配套环保设施未经环保部门验收、未取得排污许可证的情况下，新农村合作社将部分生猪养殖产生的废渣、废水直接排放至团湾水库。2014年12月，临湘市环境保护局（以下简称市环保局）经现场调查、送达违法排放限期改正通知书、行政处罚听证告知书后，作出责令该合作社立即停止生产并处罚款5万元的行政处罚决定。但该合作社始终未停止违法排污。2015年1月，市环保局又作出责令停止排污决定。新农村合作社不服诉至法院，请求撤销上述行政处罚决定和责令停止排污决定。

临湘市人民法院一审认为，原告新农村合作社作为常年生猪存栏量500头以上的养殖场，在未进行环境影响评价，自建的污染防治配套设施未经环保部门验收合格的情况下直接进行养殖生产，导致废渣、废水直接排放，且未取得排污许可证，违反了《畜禽养殖污染防治管理办法》相关规定。被告市环保局依据《环境保护法》《建设项目环境保护管理条例》等法律、法规授予的职权，就上述违法事实作出行政处罚决定书和责令停止排污决定书，在处罚程序、处罚幅度方面并无不当。遂判决驳回原告诉讼请求。新农村合作社上诉后，岳阳市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。

最高人民法院认为，本案是涉及农业养殖造成环境污染的典型案例。农业养殖在带动农村经济发展同时，也可能导致群众居住环境恶化。近年来因养殖污染引发的水源、土壤、空气污染等问题不容忽视。2016年中央一号文件明确要求加快农业环境突出问题治理，加大污染防治力度。《畜禽养殖污染防治管理办法》明确对畜禽养殖场排放的废渣、清洗畜禽体和饲养场地、器具产生的污水及恶臭等要实行污染防治，新建、改建和扩建畜禽养殖场必须依法进行环境影响评价，办理相关审批手续。本案中，新农村合作社明显违反上述规定，造成环境污染，市环保局作出的处罚决定和责令停止排污决定于法有据，人民法院应予大力支持。该案对保护农村群众生活环境具有一定示范意义。

（二）案例分析

1.关于畜禽养殖的相关概念

原国家环境保护总局2001年颁布的《畜禽养殖污染防治管理办法》对以下概念作了明确：

畜禽养殖污染，是指在畜禽养殖过程中，畜禽养殖场排放的废渣，清洗畜禽体和饲养场地、器具产生的污水及恶臭等对环境造成的危害和破坏。

畜禽养殖场，是指常年存栏量为500米以上的猪、3万羽以上的鸡和100头以上的牛的畜禽养殖场，以及达到规定规模标准的其他类型的畜禽养殖场。其他类型的畜禽养殖场的规模标准，由省级环境保护行政主管部门根据本地区实际，参照上述标准作出规定。地方法规或规章对畜禽养殖场的规模标准规定严于第一款确定的规模标准的，从其规定。因此，《畜禽养殖污染防治管理办法》适用于我国境内畜禽养殖场的污染防治。畜禽放养不适用本办法。

畜禽废渣，是指畜禽养殖场的畜禽粪便、畜禽舍垫料、废饲料及散落的毛羽等固体废物。

2.关于本案的违法事实

涉案的新农村合作社属于常年生猪存栏量500头以上的养殖场，在正式投入生猪养殖前未满足以下条件，违法事实清楚：

条件一：进行环境影响评价。《畜禽养殖污染防治管理办法》第六条第一款规定：“新建、改建和扩建畜禽养殖场，必须按建设项目环境保护法律、法规的规定，进行环境影响评价，办理有关审批手续。”

条件二：配套污染防治设施。《畜禽养殖污染防治管理办法》第八条第一款规定：“畜禽养殖场污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时使用；畜禽废渣综合利用措施必须在畜禽养殖场投入运营的同时予以落实。”

条件三：取得排污许可。《畜禽养殖污染防治管理办法》第九条规定：“畜禽养殖场必须按有关规定向所在地的环境保护行政主管部门进行排污申报登记。”并且，该办法第十条规定：“畜禽养殖场排放污染物，不得超过国家或地方规定的排放标准。在依法实施污染物排放总量控制的区域内，畜禽养殖场必须按规定取得《排污许可证》，并按照《排污许可证》的规定排放污染物。”

3.关于本案的环保职权

临湘市环保局根据以上违法事实，作出临环罚决字（2014）014号行政处罚决定，责令新农村合作社立即停止生产，并处以罚款人民币5万元整；之后根据新农村合作社继续排污的违法事实，作出临环停（2015）第002号责令停止排污决定书。上述行为的职权行使合法，处罚幅度合理：

前者主要依据国务院1998年颁布的《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”

后者主要依据2015年1月1日正式实施的《环境保护法》第四十五条规定：“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。”

4.关于本案的行政程序

临湘市环保局在正式作出被诉的临环罚决字（2014）014号行政处罚决定之前，还向新农村合作社送达了：（1）环境违法行为限期改正通知书，责令其于2014年10月30日前停止违法排放废水行为，否则将依法进行处罚（原告收到该通知书后，仍进行违法排污行为）；（2）行政处罚听证告知书，拟责令原告立即停止经营，并处以罚款人民币5万元整。上述行政程序的法律依据、法理基础如下：

程序一：限期改正。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”处罚不是目的，仅是管理手段。在正式处罚前，通过限期改正促使行政相对人积极配合的做法，更能实现环保管理之目的。

程序二：处罚听证。行政听证是指，行政机关在作出影响行政相对人合法权益的行政行为之前，由行政机关告知作出行政行为的理由和听证权利，行政相对人陈述和申辩意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据等程序所构成的一种法律制度。在正式处罚前，为行政相对人提供陈述、申辩的机会，其作用可以概括为：查清违法事实，掌握裁量尺度，防止权力滥用，提高可接受程度。为此，《行政处罚法》第三十一条规定了告知义务：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定了陈述、申辩权利：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十二条规定了听证程序：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”

5.关于本案的被告问题

新农村合作社上诉认为：临湘市人民政府复议维持了被诉的行政行为，那么依照2015年修订后的《行政诉讼法》，即使原告未将临湘市人民政府列为共同被告，一审法院也应该依法追加，否则原审程序违法。新农村合作社的上诉理由是否成立？虽然新的《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；但是本案一审法院收到起诉书的时间为2015年4月22日，而新《行政诉讼法》的实施日期为2015年5月1日。因此，一审法院未追加被告并不违法，相应的上诉理由难以成立。

（金诚轩）