一、执法主体和当事人

001 哪些行政执法主体具有综合行使城市管理领域执法权的主体资格？

行政执法主体是指依法成立，能够以自己的名义依法实施行政检查、行政强制措施、行政处罚、行政强制执行的行政机关、机构或者其他组织。

行政执法主体资格是指法定的行政执法机关和法律、法规（包括行政法规和地方性法规）授权的组织，通过法定程序依法获得的行政执法主体的法律地位。行政执法主体资格的取得必须具备法律要件和组织要件。法律要件是行政执法主体资格的必要条件，一个机关或者组织不能自己给自己设定权力，自己又去实施这一权力，只有在法律、法规、规章明确规定其职权的前提下，才能成为行政执法的主体。组织要件也是行政执法主体资格不可缺少的，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方各级人民政府及其工作部门的组成、人员任免及职责、组织管理等作了明确规定；《行政许可法》和《行政处罚法》对授权实施行政许可和委托实施行政处罚的组织的条件均进行了明确规定。依据上述规定，可将行政执法主体的组织要件概括为必须依法成立、有法定编制并按编制配备了人员、按法定方式公布。只有上述法律要件和组织要件同时具备，行政执法机关和法律、法规授权的组织才能获得行政执法主体的法律地位，即具有行政执法主体资格。

城市管理综合执法主体的执法权主要来源于《行政处罚法》第十八条和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》等文件的要求。目前，城市管理领域的综合行政执法权由城市管理综合执法部门（城市管理局、城市管理综合执法局等）和乡镇人民政府、街道办事处在各自职权范围内分别行使，各地又因发展程度和改革进度各异，在职权划转、机构组建等方面各有不同的做法。

1.城市管理综合执法部门

《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）要求，集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或者下设机构……集中行使行政处罚权的行政机关所需经费列入本机关的预算，由本级政府财政全额拨款。深入确定了城市管理综合执法部门的独立法律地位和编制要求。《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》要求，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。统筹解决好机构性质问题，具备条件的应当纳入政府机构序列。明确了城市管理综合执法主体作为政府机构的要求。

2.乡镇人民政府、街道办事处

《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》是中共中央、国务院为适应乡镇和街道工作特点及便民服务需要，构建简约高效基层管理体制，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉而制定的实施意见，该意见要求整合乡镇和街道现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作。由省级政府统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位。其后通过修订《行政处罚法》，从法律上赋予了街道和乡镇的行政执法主体地位。各地省级政府也陆续根据该意见要求和法律规定，发布决定和公告，将政府有关部门承担的部分行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府，并由其依法行使与之相关的行政检查权，实行综合执法。

综上，城市管理综合执法部门和乡镇人民政府、街道办事处都是依法成立的，有法律、法规、规章和政府调整执法职责、权限的正式文件规定的执法职责和权限，有机构编制部门核定的机构编制和符合条件的执法人员，经过当地人民政府公告主体资格的行政机关，是适格的行政执法主体，能以自己的名义实施行政执法活动并承担相应法律责任。

002 什么是行政处罚的管辖？城市管理综合行政执法如何厘清职责边界？

行政处罚的管辖，是指有权实施行政处罚的行政机关或者法律、法规授权的组织，在对具体违法行为实施行政处罚时的权限和分工。确定行政处罚管辖的目的是解决究竟应当由哪一级与哪一个行政处罚主体来具体行使行政处罚权的问题，由此明确有权实施行政处罚的不同行政机关或组织之间职权范围的法律制度。

针对我国行政处罚实践中出现的重复执法、多头执法、执法交叉、一事多罚等问题，《行政处罚法》确立了相对集中行政处罚权制度。《行政处罚法》第十八条第一款规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”该条为一个行政处罚主体行使多个行政处罚主体的行政处罚管辖权提供了法律依据。

城市管理综合行政执法即是相对集中城市管理行政处罚权的结果。即将若干业务主管部门的城市管理行政处罚权划转至城市管理部门和各街道办事处、乡镇人民政府，以其名义相对集中行使，并由其依法行使与之相关的行政检查权和行政强制权。

《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》对综合行政执法的范围作出了原则要求，并对制定城市管理综合行政执法权责清单作出了明确指示。根据中共中央和国务院的相关要求，各地对城市管理综合行政执法的范围依法依规进行了结合当地实际的规范和优化，以地方法规的形式对城市管理综合行政执法的权限和管辖权划分做了明确规定。在此基础上，各地还以规范性文件和公告的形式对城市管理综合执法的权责进行了梳理分类，制定了相关的权力清单、责任清单和职责边界清单等。城市管理综合执法部门应依据本地政府制定的法规和权力清单，依照法定程序履行职责。

由于城市管理综合行政执法部门和乡镇人民政府、街道办事处的行政处罚权是从各业务主管部门划转而来，涉及住房建设、生态环境、市场监管、水利水务、农业农村、卫生健康、交通运输等行业管理，尽管有权责清单对各执法事项和权限作出具体划分，但在执法实践中，依然可能存在职责混淆，权责不清的情形。城市管理综合行政执法部门、乡镇人民政府、街道办事处和各业务主管部门要根据法律法规政策和“三定”方案，结合城市管理综合行政执法的相关要求，由人民政府发布执法主体公告和权责清单，厘清各自的职责边界。

（1）对权责清单未予明确的行政检查职责，应由业务主管部门按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的要求，加强事中事后监管，继续履行行政许可、行业管理、监督检查、检验检测等职责，需立案处罚的，按照规定将案件移送城市管理综合行政执法部门和乡镇人民政府、街道办事处。

（2）业务主管部门移送案件给城市综合行政执法部门或乡镇人民政府、街道办事处实施处罚的，应同时移送以下书面材料：违法案件基本情况报告、主要证据材料、相关检测检验报告或者鉴定意见等。主要证据材料未能证明基本违法事实的，城市管理综合行政执法部门和乡镇人民政府、街道办事处可以自行组织调查，也可以退回要求补充证据材料。

（3）城市管理综合行政执法部门和乡镇人民政府、街道办事处对违法行为进行查处，涉及城乡规划、工程建设、住房保障和房地产以及其他较为复杂的专业判断和定性，确需相关专业意见的，应当请求相关业务主管部门协助出具专业意见。

（4）业务主管部门受理举报、投诉、信访，核查后认为应当由城市综合行政执法部门或乡镇人民政府、街道办事处实施行政处罚的，应在调查基本违法事实后，及时移送案件。

（5）城市管理综合行政执法部门受理举报、投诉、信访，核查后认为应实施行政处罚的，应及时立案查处；需先行移送业务主管部门调查的，应及时移送案件。

（6）城市管理综合行政执法部门和乡镇人民政府、街道办事处与各业务主管部门应共享相关行政执法信息资源：涉及划转行政处罚事项的法律法规规章和行业标准、规范性文件及行政处罚裁量基准；业务主管部门作出的与划转的行政处罚密切相关的行政行为；城市管理综合行政执法部门和乡镇人民政府、街道办事处作出的与业务主管部门管理密切相关的行政处罚、行政强制措施及执行情况；业务主管部门和城市管理部门和乡镇人民政府、街道办事处依职权设置的监控设施及数据信息。

003 城市管理综合执法对执法人员有什么要求？

1.资格要求

城市管理综合执法人员必须是取得公务员资格或参照公务员身份并参加新录用公务员考核合格后，供职于政府部门，通过省级行政执法资格考试的正式编制人员。辞职的、被解聘的、被开除的、任期届满的人员，其执法资格自然取消。因执法乱作为，接受组织调查期间，一般也不得参与执法工作。

2.专业素质要求

作为一名合格的城市管理综合执法人员，还必须熟悉与掌握《行政处罚法》《行政复议法》《行政诉讼法》《行政强制法》等行政法律法规，以及市容环境卫生、城乡规划、市政工程、城市绿化、环境保护、市场监管、交通运输等城市管理方面的法律法规及规章，将依法行政的意识贯穿于执法办案过程中。

（1）建立法治意识

执法人员要树立“法无授权不可为”的理念，要在法律法规授权的范围内行使行政权力，绝不能违背法律精神、超越授权范围行使权力，将行政执法的各个环节纳入法治轨道。同时，对当事人的违法行为要用法律法规进行处罚，并以执法文书的形式将处罚决定送达被处罚当事人，而不是使用暴力等非法律手段进行。

（2）树立证据意识

执法人员在执法办案过程中，要树立有效证据意识，通过收集证据来证明违法行为，违法行为的每一个环节都有证据证明，才能对违法行为作出处罚。在执法过程中不能只重视当事人陈述，轻视证人证言、勘验笔录、鉴定意见等证据，而是要收集和积累充足的有效证据，从而形成证据的合理锁链来认定违法事实。

执法人员日常管理、执法检查、处理信访等执法行为也是收集证据的过程，要培养到达违法现场立即取证的意识。在工作过程中随身携带照相机、执法记录仪、现场勘查文书等取证设备，做到随时发现违法行为能够即时以合法的方式取证，无论是否需要对违法行为进行处罚，都能做到有备无患，掌握执法的主动权。

（3）提高诉讼意识

随着我国法治社会建设的逐渐发展和完善，公民的法治观念不断加强，由行政执法而引起的行政诉讼越来越多，对执法人员的要求也就越来越高。因此，执法人员在执法办案过程中要时刻牢固树立诉讼意识，以每一个当事人都要同办案执法机关进行诉讼的假设去收集证据，严格依法行政，做到执法过程实体合法、程序合法，把每一个案件都办成“铁案”，经得起行政复议和行政诉讼的考验。

004 城市管理综合执法如何认定行政处罚相对人？应注意哪些问题？

1.行政处罚相对人的类别

《行政处罚法》将被处罚相对人分为三类：公民（《民法典》不再使用“公民”这个概念，代之以“自然人”）、法人和其他组织（非法人组织）。

（1）公民

公民指基于自然出生享有权利承担义务的人，包括本国公民、外国公民以及无国籍人。城市管理综合执法活动中，个体工商户、个人合伙都可视为公民。

《行政处罚法》第三十条规定：“不满十四周岁的未成年人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的未成年人有违法行为的，应当从轻或者减轻行政处罚。”第三十一条规定：“精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的，可以从轻或者减轻行政处罚。”因此，在针对公民进行行政处罚时，还必须考虑其行政责任能力。

（2）法人

法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。我国法人主要分为：营利法人、非营利法人（包括事业单位法人、社会团体法人、基金会法人、社会服务机构）、特别法人（机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人）。

法人具有如下特征：首先，法人是按照法定程序设立，有一定的组织机构和独立的财产，依法独立享有民事权利和承担民事义务的社会组织。法人成立的方式主要有两种：一种为依法登记设立，另一种为依法律或行政命令而设立。其次，法人不具有人的生物属性，代表法人行使职权的负责人是法人的法定代表人，法定代表人根据法律或法人章程的规定，对内管理法人事务，对外代表法人从事相关民事活动。

（3）其他组织（非法人组织）

其他组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的非法人组织。典型的非法人组织类型有个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构。

非法人组织的特征有：首先，非法人组织必须依法成立。它的设立程序要件是依照法律的规定进行登记，对于应当经批准设立的非法人组织而言，在批准之后，仍然应当办理登记。其次，非法人组织虽不具有法人资格，但是能够以自己的名义从事民事活动。

2.法人、法定代表人、法定代理人以及委托代理人

法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人具有独立的人格，民事权利能力和民事行为能力一律平等，从法人成立时产生，到法人终止（即注销）时消灭。

法定代表人是依照法律或者法人章程的规定，代表法人从事民事活动的负责人，以登记为准，法定代表人以法人名义从事的民事活动，其法律后果由法人承担。法定代表人与法人之间并非代理关系，而是代表关系，其代表职权来自法律的明确授权，故不另需法人的授权委托书，这也是其与代理人的重要区别。

需要注意的是，有人习惯将法定代表人表述为“法人”，这显然是错误的。法定代表人一定是具有民事行为能力的自然人，而不是法人。法人并不是自然人，而是法律上拟制的人，需要法定代表人作为法人机关成员行使其权利和履行其义务。

法定代理人与委托代理人的概念则来自代理制度的设定。《民法典》第一百六十三条规定：“代理包括委托代理和法定代理。委托代理人按照被代理人的委托行使代理权。法定代理人依照法律的规定行使代理权。”所以，法定代理是指代理人依据法律的规定而直接确定，并依据法律规定的权限行使代理权。如：父母和其他监护人对被监护人的法定代理权。委托代理则是指代理人基于被委托人的意思而享有并行使代理权。委托代理权的基础行为表现为委托人与被委托人之间的合同，如授权委托书。

3.认定行政处罚相对人要注意的问题

（1）雇佣关系中处罚相对人的认定

在城管综合执法中，最容易出现行政对象认定错误的，就是雇佣关系中雇主和雇员谁是案件当事人的认定问题。在具有雇佣关系的情况下，雇员按照雇主的要求所实施的行为，其意思表示一般取决于雇主，所以在这种情况下所产生的行政法律责任一般应由雇主来承担，即将雇主认定为行政处罚案件的当事人。这里需要注意的是，雇员所进行的雇佣关系以外的行为，应当认定为雇员自己的行为，而不能认定为雇主的行为。例如，甲某作为个人劳动者受雇于某公司清理施工现场，在清理施工现场过程中有毁损树木的违法行为，按照有关园林绿化的法律规范，违法行为人应当是某公司，即该案件当事人应当认定为单位，而在案件的调查中，由于甲某表述不清，或者调查人员调查不细致，而将甲某个人认定为案件当事人；或者某公司为了逃避处罚责任，指使甲某承认自己是案件当事人，致使行政执法机关将甲某错误地认定为案件当事人。

（2）企业承包关系中处罚对象的认定

承包人在承包期间以企业的名义实施的违反行政管理法律规范的行为，应当认定为企业的违法行为，而不应认定为个人的违法行为。承包人在承包期间实施承包合同规定的权利范围以外的行为，或者承包以前、以后所实施的行为违法，则应当认定为承包人的违法行为，而不应当认定为企业的违法行为。

（3）委托代理关系中处罚对象的认定

代理人在代理权限内，以被代理人名义实施法律行为，该行为的法律后果由被代理人承担。但是，如果代理人超出被代理人委托的权限范围实施违法行为，在没有被代理人追认的情况下，违法行为人应当认定为代理人，而不应当认定为被代理人；代理人和被代理人都知道委托代理的行为违反法律规范的，只要代理人实施了委托的行为，应当属于被代理人与代理人共同违法。

（4）被处罚对象为个体工商户，应该列字号还是列经营者为行政处罚当事人

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第十五条第二款规定：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。”根据以上规定，对于有字号的个体工商户，当作为被处罚对象时，应该以营业执照上登记的字号为当事人，同时列明经营者的基本信息；如果没有字号的，则以营业执照上登记的经营者为当事人。

（5）被处罚对象为个人合伙，如何认定处罚对象

个人合伙是指两个以上自然人按照协议，各自提供资金、实物、技术等，合伙经营、共同劳动。个人合伙是自然人的一种特殊形式。个人合伙可以起字号，依法办理登记，在办理登记的经营范围内从事经营。

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的规定，个人合伙作为被处罚对象时，应该分以下两种情形：一是未依法登记取得营业执照的，应当以全体合伙人为共同的被处罚人；二是经登记取得营业执照且起字号的，在执法文书中应当以核准登记的字号为被处罚人。

在执法实践中确定合伙关系时，有书面合伙协议的以其为依据，对于没有书面合伙协议又未经登记，但具备合伙的其他条件，有两个以上无利害关系人证明有口头合伙协议的，可以认定为合伙关系。

（6）个体工商户登记的经营者与实际经营者不一致的，如何认定行政处罚对象

《市场主体登记管理条例》第二十四条规定，个体工商户变更登记事项，应当自作出变更决议、决定或者法定变更事项发生之日起30日内向登记机关申请变更登记。《市场主体登记管理条例实施细则》第三十八条规定，个体工商户变更经营者，应当在办理注销登记后，由新的经营者重新申请办理登记。在生产活动中，擅自转让个体工商户经营权属于无效行为。

在执法实践中，对于个体工商户登记的经营者与实际经营者不一致的，一般应以实施违法活动的行为人为当事人，即实际经营者；个体工商户登记的经营者在违法活动中起共同作用的，可以根据行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，与实际经营者一并追究行政责任。

（7）依法登记的个人独资企业违法时，能否将投资人认定为行政处罚相对人

个人独资企业属于非法人组织，非法人组织不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动。依法登记领取营业执照的个人独资企业实施违法行为时，应当将该企业确定为违法责任主体，而不能直接将其投资人确定为行政处罚对象。

根据《民法典》第一百零四条的规定，非法人组织的财产不足以清偿债务的，其出资人或者设立人承担无限责任。在行政处罚执行阶段，当个人独资企业不能承担责任时，应该以投资人为被执行人。

（8）法人分支机构违法时，如何认定行政处罚相对人

法人分支机构从事违法活动的，应当按照其是否依法设立以及是否领取营业执照分情况处理。

分支机构依法设立且已经领取营业执照的，属于合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。违法时，应当将该分支机构确定为行政处罚对象。分支机构没有领取营业执照的，以设立该分支机构的法人为当事人。

（9）法人分立或合并的，如何认定行政处罚相对人

法人分立或合并的情形需要分为两种情形：一是法人分立或合并期间，新的法人尚未成立，这时不具有法人资格，对外不具有民事权利能力。所以，尚不能以新的法人作为被处罚主体，而应该以原法人为行政处罚对象。二是法人分立或合并已经完成，并且新的法人已经成立的，根据《民法典》第六十七条规定：“法人合并的，其权利和义务由合并后的法人享有和承担。法人分立的，其权利和义务由分立后的法人享有连带债权，承担连带债务，但是债权人和债务人另有约定的除外。”法人合并的，应该以新的法人为被处罚人。法人分立的，以承受其权利义务的法人作为行政处罚当事人。

（10）营业执照被吊销的，如何认定行政处罚相对人

根据《最高人民法院关于企业法人营业执照被吊销后，其民事诉讼地位如何确定的复函》（法经〔2000〕24号函）规定：“吊销企业法人营业执照，是工商行政管理机关依据国家工商行政法规对违法的企业法人作出的一种行政处罚。企业法人被吊销营业执照后，应当依法进行清算，清算程序结束并办理工商注销登记后，该企业法人才归于消灭。因此，企业法人被吊销营业执照后至被注销登记前，该企业法人仍应视为存续，可以自己的名义进行诉讼活动。”因此，营业执照到期或被吊销的，对于有限公司、个人独资企业、合伙企业以及法人分支机构仍应按照营业执照登记的机构名称认定行政处罚当事人。

（11）违法建筑的买受人能否作为行政处罚相对人

违法建筑的买受人（所有权人）虽不是违法建设行为人，但其是违法建筑的现使用人、实际管理人，其所有、管理的房产具有违反规划、物业管理等行政管理秩序的状态，可认为其具有“违反行政管理秩序的行为”，执法机关可以以其作为行政处罚相对人，责令其限期拆除，但对其的处罚仅限于责令拆除，不处以罚款，这样才符合行政处罚的比例原则。

（12）采用“双罚制”的行政处罚，如何认定“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”

双罚制是指对于单位行政违法行为，同时给予单位及相关责任成员行政处罚的法律责任制度。目前我国多部法律、法规都有双罚制的规定。对于“直接负责的主管人员”的认定，一般是指对单位违法行为起决定、批准、组织、策划、指挥、授意、纵容等作用的主管人员，包括单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人、高级管理人员等。而对于“其他直接责任人员”的认定，一般是指在直接负责的主管人员的指挥、授意下积极参与实施单位违法行为或者对具体实施单位违法行为起较大作用的人员。

005 案件当事人依法负有哪些主要义务？

1.如实回答执法人员询问，协助调查，不得阻挠调查的义务

《行政处罚法》第五十五条第二款明确规定：“当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得拒绝或者阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”城市管理综合执法过程中，如果当事人不履行协助调查的义务，应当承担什么样的法律后果，目前我国尚无立法明确规定。

但是根据有关法律精神，如果当事人拒绝回答或提供案件材料的，城市管理综合执法机关就会凭借其掌握的当事人违法事实对当事人作出于其不利的行政处罚决定，这就是不利的法律后果。即使执法当事人对此不服诉至法院，也不一定占据有利地位。因为《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十五条规定：“被告有证据证明其在行政程序中依照法定程序要求原告或者第三人提供证据，原告或者第三人依法应当提供而没有提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”

2.提供证据及证据线索，配合城管综合执法机关调查取证的义务

城市管理综合执法机关在实施行政处罚过程中，为了保证行政处罚的正确有效，除当场作出行政处罚决定以外，对行政处罚案件必须进行全面、客观、公正的调查，收集有关证据。当事人对于城管综合执法的调查、取证工作有义务给予协助。《行政处罚法》第五十六条规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”因此，在城管综合执法机关对证据进行先行登记保存期间，原地保存证据的，当事人不得销毁或转移证据；异地保存证据的，期间届满后，当事人应当主动接受证据的返还，避免发生不必要的损失。

3.自觉改正违法行为的义务

执法机关发现公民、法人或者其他组织有依法应予行政处罚的违法行为，应当责令其改正或者限期改正。当事人因行为违法，或因行为对行政管理秩序造成了危害，依法受到处罚，违法行为就不必改正，并且可以将错就错下去，这是不对的。城管综合执法人员在执法过程中，应寓法治教育于行政处罚实施的全过程，告知违法行为人负有改正违法行为的义务，帮助其正确理解应当自觉履行的义务。

4.依法承担相应民事责任的义务

《行政处罚法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因违法行为受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。”因此，当事人因其违法行为给他人造成损害的，依照法律规定，在受到行政处罚的同时，应当承担相应的民事赔偿责任。对因此而产生的民事赔偿纠纷，城管综合执法机关可以进行调解。但是在法无明确规定或授权的情况下，不能对民事赔偿纠纷直接进行裁决。

5.自觉履行行政处罚决定的义务

行政处罚是执法机关依照法律规定对违反行政管理秩序的公民、法人或其他组织所给予的一种法律制裁。当事人应当实际履行城管行政处罚决定所设定的义务。如果当事人不自觉履行处罚决定，城市管理综合执法机关可以依法对已采取强制措施的财物或场所进行执行，或者根据法律授权强制执行。对于未经强制执行授权的，可以申请人民法院强制执行。

006 案件当事人依法享有哪些权利？

根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》有关正当法律程序的原则规定以及法律法规有关行政执法程序的规定，城市管理综合执法机关在执法时应当注意保护案件当事人各项程序权利的行使。

1.知情权

知情权也称确认权，按照《行政处罚法》的有关规定，当事人享有要求城市管理综合执法人员表明身份、来意和目的，以及明确知晓行政执法行为法律依据的权利。执法人员当场作出行政处罚决定时，应当主动向当事人出示行政执法证件，表明执法身份。执法人员在当场收缴罚款时，必须出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据，不能出具法定罚款的收据时，当事人有权拒绝缴纳罚款。城市管理综合执法机关制作的行政处罚决定书，应当制有预定格式、编有号码，依照《行政处罚法》的规定填写行政处罚事项，同时必须加盖本行政机关的印章。这些法定程序就是为了保障当事人知情权而设置的，城市管理综合执法机关必须严格遵守。

2.陈述意见权

当事人作为行政处罚案件相对人，依法享有向执法机关提出申辩、要求听证以及对行政处罚的事实、理由和依据提出自己主张的权利，《行政处罚法》第四十五条对此有明确的规定。城市管理综合执法机关在作出行政处罚决定之前，如果拒绝听取当事人的陈述、申辩，则会导致行政处罚不能成立，除非当事人明确表示放弃陈述或申辩权利。执法人员在调查取证过程中，听取当事人意见，不仅有利于保证当事人的合法权利不受侵犯，更有利于查明案件的真实情况。当事人陈述意见的方式可以有多种，既可以口头进行，也可以书面表达，还可以要求行政机关举行听证会或者采取非正式会谈等形式。根据《行政处罚法》第六十四条第七项规定，举行听证时，针对调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人有权进行申辩和质证。

3.要求说明理由权

城市管理综合执法机关在立案后，进行正式调查前必须向当事人说明理由。此处的“理由”包括执法机关在行政执法过程中对当事人进行行政处罚所认定的事实以及适用的法律，并对某些调查手段向当事人出具书面文书。如果执法机关在执法过程中，应当说明理由而未说明，或应当出示书面文书而未出示，当事人可以行使要求有关执法人员说明理由的权利。当事人要求说明理由的权利，贯穿于城管综合执法的始终。这是正当法律程序的基本要求，目的是保障当事人的合法权益在城管综合执法机关作出于己不利的行政执法行为时不受侵害。

4.阅览卷宗权

阅览卷宗权，是指当事人享有查阅城市管理综合执法机关的案件承办机构制作的与案件有关的外部文书的权利。当事人阅览卷宗的权利既来源于行政法的公开原则，也是宪法上公民知情权的一种具体化。在城市管理综合执法过程中，当事人有权阅览有关执法人员制作的外部法律文书，既包括当场，也包括事后。当场阅览，是指城管综合执法人员制作的现场检查笔录、现场勘验笔录、责令改正通知书、提取证据物品书、询问笔录等需要当事人参与的外部法律文书，必须交当事人阅览、查看并亲笔签字。事后阅览，是指城管综合执法人员对于制作的上述所有执法文书必须作为办案卷宗妥善保存，当事人根据《政府信息公开条例》的有关规定，有权随时查阅。当然，执法机关制作的关于案件有关程序请示的内部文书，则不要求必须由当事人阅览。

5.申请回避权

城市管理综合执法过程中，当事人对有证据证明必须回避的执法人员，有权向城管综合执法机关提出回避的申请，并说明理由。

6.委托代理权

委托代理权，是指案件当事人在参与城市管理综合执法过程中，有权委托代理人代为主张权利、参与有关执法活动的权利。城市管理综合执法行为的做出，一般都是一个认定事实和适用法律的过程，相对人有权在这一过程中委托律师，或者委托其他有关人员，为其提供法律支持或专业上的帮助。《行政处罚法》第六十四条第五项规定：“当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理。”根据该规定，执法相对人除了可以委托律师外，也可以委托其他了解熟悉法律规定或者有关事务的人代为参加执法程序，以维护其合法权益。

7.申请行政复议或者提起行政诉讼权

当事人对行政处罚决定和行政强制措施不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。根据《行政处罚法》的要求，城管综合执法机关作出行政处罚决定书中必须载明不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。

007 当事人的代理人资格有哪些形式？办理有委托代理人代理的案件时，应注意什么问题？

案件调查，首先应核实当事人及其代理人身份、资格。由于大量的现场检查或一般性案件调查不可能全部由法人的法定代表人、其他组织的负责人配合、协助进行，在案件调查启动时，执法人员需要通知当事人或其代理人到场，当场判断、确定当事人的代理人资格，以免影响调查活动的顺利进行和所取得的证据的效力。有权代理包括一般委托代理、职务代理、表见代理和特别代理等形式。

1.代理人资格的形式

（1）一般委托代理

委托代理是基于代理人所担任的职务或劳动合同关系、亲属关系、委托代理合同等基础法律关系，经委托人单方授权委托而形成的委托代理关系。一般委托代理只要满足《民法典》第一百六十五条所规定的授权委托书的基本内容即可视为有效委托授权，对授权委托书的范式、名称等形式要件不作特别要求，以介绍信、公函、通知等形式作出委托授权的，只要具备明确的授权对象、依据、授权范围等内容要件，印鉴齐全，就可视为有效委托授权，特定条件下，当事人可以口头委托授权，执法人员记入笔录，并由当事人签字确认。

（2）职务代理

职务代理是法人或其他组织内担任一定职务、负责某方面工作的工作人员，因在单位所担负的特定职务，有权在该职务授权范围内代表单位行使职权。配合、协助行政机关进行案件调查，如单位无免职或限制性公开声明，该工作人员在所担任职务的范围内的代理行为有效，职务代理所代理事项的范围，仅限于在单位所担任职务的职权范围，代理的事务也仅限于一般委托代理有权代理的事务。

（3）表见代理

表见代理是行为人虽然没有代理权，但行为人实施的代理行为，客观上具有足以使行政机关或善意第三人相信其有代理权的表面特征，由被代理人承担代理人所实施行为的法律效果的代理形式。表见代理的构成要件是：无权行为人实施了代理行为（无代理权，超越代理权范围或代理权已终止）+相对人有理由相信行为人有代理权+相对人主观上为善意（无过失）+代理行为本身合法有效。

（4）共同事务代表人

未办理营业执照的个人合伙人，可以由经推选的合伙事务代表人代表合伙人处理合伙事务，配合、协助相关案件调查。办理营业执照的，由营业执照登记的负责人对外代表单位，合伙协议约定的其他可对外处理合伙事务的人，也有代表权。

（5）特别代理权

特别代理权是需要特别授权才能代表当事人行使的代理权。需要特别授权的事务范围，行政处罚程序未作相关规定。但一般而言，承认关键的违法事实，听取行政处罚的告知并代表单位对行政处罚作出陈述申辩，申请、出席听证，提出减免行政处罚申请或终结执行申请等对当事人权利义务有较大实质性影响的，应当有当事人的特别授权。

2.应注意的问题

城市管理综合执法机关在办理由委托代理人代理的案件时，应注意以下几个问题：

（1）确认授权委托书的要素

授权委托书是委托代理关系的书面文字，是证明授权行为的证据。《民法典》第一百六十五条规定：“委托代理授权采用书面形式的，授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、权限和期限，并由被代理人签名或者盖章。”根据以上规定，授权委托书包括以下必备要素：一是代理人的姓名和名称。二是代理权限。代理事项和代理的权限范围应明确、具体、不易产生歧义。依照法律或者惯例应当特别授权的代理行为，未特别指明的，视为未授权。三是代理权行使权利的有效期限。因为代理人实施代理行为时，只需要出具委托书，并且委托书尚在期限内或委托人未公开声明委托书无效，则代理人持委托书实施的法律行为，法律后果仍由被代理人承担。四是被代理人签名或盖章以及签署日期。五是委托人以及被委托人双方的身份证明材料。

在执法办案过程中，有时会发生更换被委托人的情形，这时执法人员必须要求委托人提供新的授权委托书，并载明以上要素。如果上一个被委托人委托权限尚在委托期内，还须明示其委托权利的终止。如存在转委托的情形，除实现授权，还可以采用事后追认的方式确定代理权。

（2）区分一般授权与特别授权

在委托代理中，根据代理人被授权限的不同，又可以分为一般授权和特别授权。一般授权是指委托代理人完成一般的代理行为，这些行为不直接涉及委托人的实体利益，如签收文书等；特别授权是指代理人完成某些重要的，涉及委托人实体利益的行为，如放弃听证等。

在执法实践中处理授权代理时，应注意以下几个问题：第一，特别授权代理必须有明确的授权列举，如仅仅笼统地在授权委托书写上“全权代理”或“全权委托”而无具体的授权内容，则视为一般授权；第二，代理人代为承认行政执法机关所主张的全部或部分事实，需要有特别授权。比如对证据先行登记保存决定书、行政处罚听证通知书等程序类执法文书的签收，因不涉及实体性权利和义务，提供一般授权书就可以。而放弃或进行陈述申辩、放弃听证等事项可能涉及当事人的切身利益，应在授权委托书中明示进行特别授权。