探索与争鸣

试论我国镇的法治治理

董玉明^[1]

摘要：本文结合我国城镇化发展实际，就县域之下建制镇与经济镇发展的法治治理问题进行探讨。本文认为，在对现状分析的基础上，县域之下镇的发展，特别是建制镇的发展，存在一个乡镇分立的法治需求。而撤乡建镇后，新设立的镇已经属于城市的范畴，应当按照城市的标准予以法治治理并与建制乡有所区别。在此基础上，针对现实中乡镇不分的现状，提出法治治理完善的建议。

关键词：城镇化 县域经济 建制镇 特色小镇 法治治理

2017年，本文作者承担了山西省法学会重点项目《加快县域经济、特色小镇发展的法律问题研究》。通过几年研究发现，在我国，“镇”一直是重要的基层行政或经济区域。随着国家城镇化步伐的加快，“镇”的作用越来越重要。然而，迄今为止，我国对于“镇”的法治治理基本等同于“乡”的治理，存在着一些不足，需要完善。

一、我国镇的发展现状分析

基于“镇”所具有的行政和经济双重功能，有关我国镇的发展现状，可以从建制镇和经济镇两个方面阐述。

首先，从行政属性的建制镇发展来看，就是指隶属于县域之下镇的政权建设。我国1954年《宪法》规定，“县、自治县分为乡、民族乡、镇。”^[2]由此说明，我国在中华人民共和国成立初期即存在镇的建制。1975年《宪法》规定农村实行政社合一的人民公社制度，但仍保留了镇的建制。^[3]1978年《宪法》规定，“县、自治县分为人民公社、镇。”^[4]1982年《宪法》则恢复了1954年的规定。^[5]由此说明，从中华人民共和国成立初期开始，镇的建制一直是我国县域之内重要的基层政权组织。

根据民政部官方公布的各年度《民政事业统计公报》，^[6]到“七五计划”初期的1986年，我国的建制镇共有10717个，同期的乡则有61415个。在乡镇政权比例结构中，镇的比例为15/，乡的比例为85/。这是由我国当时农村居民居多，县域经济的基础主要以农业为主决定的。之后，经过“七五”到“十三五”的城镇化建设，截至2020年，在乡镇基层政权组织总体上由72132个大幅减少为29966个的基础上，全国县域之下的镇的建制上升为21157个，而乡的建制则锐减为8809个，镇的比例为71/，而乡的比例则下降为29/。由此，我国县域之下的基层政权结构发生了巨变，这与我国总体上城镇化已经达到63/的统计结果相一致。县域之下镇的发展，吸收了更多的农村居民就近转化为城镇居民，享受城镇居民的待遇和公共服务。据第七次全国人口普查结果表明，全国人口中，居住在城镇的人口为901991162人，占63.89/（2020年我国户籍人口城镇化率为45.4/）；居住在乡村的人口为509787562人，占36.11/。与2010年第六次全国人口普查相比，城镇人口增加236415856人，乡村人口减少164361984人，城镇人口比重上升14.21个百分点。^[7]总体上说，县域之下建制镇的大幅扩张表明，我国县域经济的发展，不再单纯地依托农业，而是非农经济，且需要第一、第二、第三产业的融合发展。与此同时，各级政府相应地面对城镇发展的公共服务与公共资源配置任务加重。但是，镇的扩张是否意味着主要承载着农业管理与服务职能的乡的消失？答案是否定的。这是因为，自古以来，我国城乡自然分工有其自治的内在逻辑性。我国居民的粮食供应问题，事关国家安全，必须牢牢地掌握在自己手中，十八亿亩的耕地红线不能突破，农业的基础地位不可撼动，乡级政权建设可以精简，但不可消灭，即使是撤乡建镇，与农村接壤的建制镇，虽然可以通过发展非农经济增加县域财力，改善居民的收入和生活条件，但仍然不能放松对农业生产的管理和指导。

其次，就镇的区域经济属性来看，建制镇的创建，除政治、文化功能外，其本身就具有区域经济的属性。在一个建制镇内，必须具备基本的经济要素，以满足居民消费的基本需求并提供城市公共设施服务和社会保障。还有，建制镇内居民的充分就业是建制镇稳定发展的基础。为此，建制镇的第二、第三产业的繁荣发展，成为建制镇与建制乡的重要区别。

改革开放以来，在市场力推动下，以20世纪八九十年代的浙江、江苏、广东等江南农村乡镇企业为基础发展起来的各类经济镇，得到了改革政策的认可和扶持，各种以产业为基础的特色城镇、特色小城镇如雨后春笋般出现。而且，出现了市中镇、区中镇、镇中镇、乡中镇，甚至村中镇。这些具有经济属性的镇，有的与建制镇挂钩，有的则不与建制镇挂钩；有的由中央和地方政府主导建设，有的则由企业自行命名，令人眼花缭乱，容易给人以所有称为“镇”的地方均属于“城市”的感觉。尤其是从2016年国家和各省开始评选培育特色城镇、特色小城镇、体育运动休闲小镇以及森林小镇以来，由于宏观政策导向，对于入选者实施项目与投资上的各种优惠，极大地刺激了各地增建经济镇的积极性。进而出现了“虚假特色城镇”“虚拟特色小镇”以及特色小镇建设非法占用农用地、破坏生态环境和山水田园等触碰红线等问题。为此，国家有关部委先后于2017年、2018年、2020年发布《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》《关于促进特色小镇规范健康发展意见》，以期达到整顿特色城镇、特色小镇建设的目的。在实际措施上，作为改革试点，国家和地方也确实淘汰了一些不合格的镇。国家在分两批评选出403家特色城镇之后，评选工作暂停。截至目前，国家有关镇的法治治理，主要表现为对特色小镇建设的整治。然而，需要思考的是，基于各地自然地理、文化及产业聚集的不同，每一个行政建制镇或作为经济区域的镇，均具有自己的特色，自然有市场和社会的认可或否定，是否需要政府组织评选，值得商榷。

另外需要关注的是，第一，无论是建制镇的建设，还是经济镇的建设，按照政策文件规定，均有着规划区内人口或面积的限制性要求。典型的如，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》（以下简称《意见》）。该《意见》提出，要合理确定经济发达镇认定标准。东部地区经济发达镇建成区常住人口一般在10万人左右，中部和东北地区一般在5万人左右，西部地区一般在3万人左右；常住人口城镇化率、公共财政收入等指标连续2年位居本省（自治区、直辖市）所辖乡镇前10/以内。又如，2020年9月16日，国务院办公厅转发国家发展改革委《关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》（国办发〔2020〕33号）的通知提出，单个特色小镇规划面积原则上控制在1—5平方公里（文化旅游、体育、农业田园类特色小镇规划面积上限可适当提高）。第二，2017年之前，由城乡建设主管部门主导的镇或重点镇的建设，主要以建制镇为主。自2017年以来，由发展改革主管部门主导的镇的建设则主要以市场导向的经济镇为主。与此同时，由民政区划部门主管的建制镇则一直处于变动状态。由此说明，我国相关主管部门，对于镇的建设存在不同认识，急需统一。

二、我国镇的法治治理现状分析

（一）行政建制镇的法律调整分析

我国目前正式法律对于镇的规制主要立足于行政建制镇的规范。对于属于经济镇的规范制度供给则明显不足。

现行《宪法》规定， “县、自治县分为乡、民族乡、镇。”^[8]“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”^[9]由此说明，宪法上规定的镇为我国最基层的政权组织之一。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》则明确将镇与乡和民族乡并列，规定了其职责，即“乡、民族乡、镇的人民政府行使的职权包括：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”^[10]根据《宪法》及其组织法规定，镇的机构由人民代表大会直接选举产生，实行镇长负责制。镇的管理是综合的，涉及政治、经济、社会、文化等方方面面。镇的机构设置与人员编制管理由上级人民政府规定和控制，且需要由财政法保障。为此，《预算法》予以了积极回应。根据《预算法》规定，镇的预算，与乡、民族乡同属于第五级预算，由镇人民政府独立编制或由县政府代为编制，经本级人民代表大会审查通过后执行。^[11]与此同时，按照《城乡规划法》规定，我国的城乡建设实行规划管理。因此，镇的建设必须纳入规划管理范畴，镇规划的管理期限为二十年，并妥善处理与乡的关系，各自的功能有交叉，主要体现在农业管理方面，但应当有着明显的分工。^[12]

然而，在2021年公布的《乡村振兴促进法》中规定，“本法所称乡村，是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等。”^[13]由此说明，我国乡村振兴战略的实施中的乡村概念，不仅仅指传统意义上的“乡村”，而是涵盖了县域之下乡、镇和村庄。该法律定位，虽然有利于城乡一体化发展，但却容易混淆乡、镇和村庄各自不同的功能。

从总体上看，我国既有法律调整中，存在乡、镇职能混同问题。不适用目前县域之下建制镇已经高达71/的现状与法律需求，我国的建制镇虽然介于城乡之间，但其毕竟已经成为“城市”的一部分，应当具有比乡一级政府更高的权力与责任配置。

（二）经济建制镇的政策调整分析

研究发现，我国对于属于经济区域的经济建制镇的管理主要以政策调整为主。

首先，每一个行政建制镇，都属于一个特定的经济区域。改革开放以来，以“经济建设为中心”的政策导向，使建制镇的发展，成为集聚第一、第二、第三产业最活跃的区域，使一些建制镇成为城市圈中的“小城市”。

其次，在改革政策的催生下，在既有的城市和乡村行政区划内出现了各类经济性质的镇。这种经济镇的发展，主要以政策调整为主，法律调整则处于保留状态。相关政策统计结果，从1986年开始至2022年，仅中共中央单独或与国务院联合发布的文件就有30多件。其中，2000年6月13日，《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号）（以下简称《意见》）系我国第一个全面阐述小城镇建设的纲领性文件，是我国进入20世纪的重大政策性成果。该《意见》认为，“当前，加快城镇化进程的时机和条件已经成熟。抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。”《意见》就发展小城镇必须坚持的指导原则、统一规划和合理布局、积极培育小城镇的经济基础、充分利用市场机制搞好小城镇建设、改革小城镇户籍管理制度、完善小城镇政府的经济和社会管理职能、搞好小城镇的民主法制建设和精神文明建设、加强对发展小城镇的工作领导等进行了全面的政策制度安排。《意见》规定，从2000年起，凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策。要积极探索适合小城镇特点的新型城镇管理体制，大力精减人员，把小城镇政府建成职能明确、结构合理、精干高效的政府。镇政府要集中精力管理公共行政和公益性事业，创造良好的投资环境和社会环境，避免包揽具体经济事务。2014年3月12日，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（中发〔2014〕4号）（以下简称《规划》）。该《规划》认为，根据世界城镇化发展普遍规律，我国仍处于城镇化率30/—70/的快速发展区间，但延续过去传统粗放的城镇化模式，会带来产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等诸多风险，可能落入“中等收入陷阱”，进而影响现代化进程。随着内外部环境和条件的深刻变化，城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段。城镇化水平和质量稳步提升，规划提出，通过城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60/左右，户籍人口城镇化率达到45/左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。在有重点地发展小城镇方面，按照控制数量、提高质量，节约用地、体现特色的要求，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。此外，在党中央对特定地区的政策指导上，也对特色城镇及小城镇的发展提出要求。典型的如，2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》。该纲要提出：“充分发挥珠三角九市特色城镇数量多、体量大的优势，培育一批具有特色优势的魅力城镇，完善市政基础设施和公共服务设施，发展特色产业，传承传统文化，形成优化区域发展格局的重要支撑。建设智慧小镇，开展智能技术应用试验，推动体制机制创新，探索未来城市发展模式。加快推进特大镇行政管理体制改革，在降低行政成本和提升行政效率的基础上不断拓展特大镇功能。”2019年12月1日，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。该纲要提出：“全面放开Ⅱ型大城市、中小城市及建制镇的落户限制，有序推动农村人口向条件较好、发展空间较大的城镇、特色小镇和中心村相对集中居住和创业发展。推动城乡人才双向流动，鼓励和引导城市人才回乡创业兴业。”而在2020年5月17日，《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》中则提出：“因地制宜优化城镇化布局与形态，提升并发挥国家和区域中心城市功能作用，推动城市群高质量发展和大中小城市网络化建设，培育发展一批特色小城镇。”

总之，无论是政策性意见，还是规划，在我国的法律体系中，均属于准法律文件或非正式法律文件的范畴，属于党中央依法作出的指导或规范性文件，对于推动我国城镇化的进程起了关键性作用。我国对城镇的法治治理，应当把党中央的文件执行与法律制定和执行相结合，对于改革实践中成熟的部分及时上升为法律，以保持经济和社会的稳定发展。

三、我国镇的法治完善

通过以上简要地分析，我国镇的建设和法治完善，可以立足于以下六个方面：

（一）坚持党的统一领导

按照宪法和党章规定，坚持党的统一领导，是我国各项事业发展的根本保障。有关镇的建设和法治完善，也必须在党中央的集中统一领导下进行。在当前以及今后一个时期，镇的建设与法治治理的中心任务，就是要围绕《乡村振兴促进法》和“十四五规划”的要求，完成乡镇和村庄建设任务。司法部门应当紧紧围绕这一任务的完成，发挥司法能动性，立足于乡镇及村庄基层，主动服务于乡村振兴战略目标的实践。在此方面，坚持党中央统筹、省负总责、市县镇落实，是新时代党领导镇建设的重要体制，必须贯彻执行。

（二）坚持人民民主和监督

根据法学原理，法治治理的基础是民主。因此，没有民主的法治不是实质意义上的法治。我国城镇化发展的经验表明，撤乡改镇，或新建镇，实施户籍改革，将农村居民转化为城镇居民，需要经济基础，需要政府的政策和规划指引，但最根本的还是要遵从人民的意愿。在镇的建设中，原有的村民委员会改变为居民委员会或社区，原有的民主基础应当继续延续。而在镇的建设上，人民代表大会的民主和监督作用将继续发挥。而且，除国家治理、政府治理外，社会自治的能力将会不断提升。因而构成了我国镇的建设的法治基础。

（三）坚持规划引领

由于无论是行政建制镇的建设，还是经济区域镇的建设，均涉及国土空间的合理利用问题，因此，各类镇的建设，必须按照《城乡规划法》的规定，实施严格的规划管理。要先规划，后建设。在各类镇的规划中，要严格区分行政建制镇和经济区域镇，严格规划区内的区域范围和人口限制标准，厘清镇、乡以及村庄的关系及其不同功能。坚持依法少占用农田、耕地；坚持不破坏环境；坚持农村居民转户自愿等原则。在城市体系构建中，合理定位镇在大、中、小城市圈中的末端功能。并且，应当强化规划的法律效力，一旦制定实施，任何人、任何组织均不能随意更改。尤其重要的是，我国的行政建制镇，在乡镇比例中已经高达71/，应当开始严格控制，发展战略由数量向质量转变。特别是对于农产品主产区而言，提升建制乡质量和村庄建设更为紧迫。

（四）适度扩大镇以及政府权力和责任

我国县域之下的城镇介于城市与乡村之间，但镇的发展受制于县，在一定程度上影响了镇的发展。为此，借鉴以往扩权强县的发展经验，适度扩大镇的权限，将以往一些县属的人权、财权、物权权限下放至镇政府，将镇的行政级别提升半格，介于乡和县之间。甚至必要时，对于重点特色城镇实施省或市直管体制，将有利于巩固重点镇的发展态势，促进县域经济的发展。

（五）正确处理政府和市场的关系

从目前的各项政策来看，政府十分注重市场对于乡镇发展的作用。而政府的职责定位主要是实施“放管服”改革，提供好公共服务，做好公共设施建设以及提供城乡一体化的社会保障。对于特色城镇的建设，特别强调其产业的集聚及其优势的发挥。然而，市场不是万能的，存在着“市场失灵”，产业发展也会有潜在的风险。今天的产业优势，可能会随着市场的竞争以及科技进步被淘汰，进而出现产业转移下的“空城”，进而导致局部城镇化的失败和公共建设的浪费。为此，我国镇的建设，不仅要考虑居民基本的吃穿住行需求，还要考虑居民的就业问题。在镇的可持续发展上，依据各地的实际情况，合理布局各镇的产业发展路径，引导市场的健康发展才是正路。由此，与其他类型城市发展一样，不能按照所谓市场规律，任意自由地发展。而对于以市场经济要素为基础，以社会资本投资为主形成的各类特色经济镇、小镇等，除纳入国家发展战略的以外，政府不必为其专门命名站台，自有市场和社会的认可与否定，政府干预的出发点应当立足于其不破坏市场秩序，不侵犯社会公共利益和国家利益。

（六）适时出台规范镇建设的专门法规

1986年9月，我国结束人民公社体制，开始进行乡镇基层政权建设时，《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》（中发〔1986〕22号）提出，要党中央有关部门在总结经验的基础上，分别制定《中国共产党农村基层组织工作条例》《乡镇人民代表大会工作条例》和《乡镇人民政府工作条例》。受其影响，我国一直把乡镇等同，把乡镇视为“农村”的范畴。但根据本文分析，行政建制镇实际已经纳入“城市”的范畴，而城市的管理与农村的管理是不同的。因此，乡、镇分立情况下，应当强化镇的“城市”功能。与此同时，属于经济类的镇的开发建设，实际上是一种由经济类镇过渡到建制镇的发展模式。即一旦经济类镇的发展达到一定规模，就有可能演变为建制镇。对此，我国江南地区的许多现有的建制镇，就是这样形成的。为了促进镇的健康发展，本文建议，国家应当适时地对于镇的发展做出专门的法律规定。在该法律中，应当摒弃传统的镇属于“农村”的理念，以城市化建设的理念为指导，对我国各类镇的含义、建设标准、规划管理、政府职责、公共设施配套建设、区划调整等基本问题作出统一规定，以利于镇的进一步法治建设。

综上所述，作为一个重要的行政或经济区域，我国建制镇的发展迅速，是实现城镇化建设目标的标志性成果。与此同时，还存在大量的以市场产业要素为基础的各类“特色城镇”和“特色小城镇”。在城镇化目标已经较高的情况下，我国应当适度减缓县域内建制镇的数量，严格规范各类镇的建设，不断提高法治化治理水平，保障镇的健康发展。

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[1] 山西大学法学院教授，博士生导师，主要研究方向为宏观调控法。

[2] 《宪法》（1954）第53条。

[3] 《宪法》（1975）第7条、第21条。

[4] 《宪法》（1978）第33条。

[5] 《宪法》（1982）第30条。

[6] 参见中华人民共和国民政部官方网站民政数据，1986年民政事业发展概述。

[7] 国务院第七次全国人口普查领导小组办公室：《第七次全国人口普查公报》（第七号）——城乡人口和流动人口情况。

[8] 《宪法》（2018修正）第30条。

[9] 《宪法》（2018修正）第95条。

[10] 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015年修正）第61条。

[11] 《预算法》（2018修正）第3条、第45条。

[12] 《城乡规划法》（2019修正）第2条、第3条、第16条、第17条、第20条。

[13] 《乡村振兴促进法》第2条。