三 权力结构制度化中的大国权力博弈

（一）权力结构制度化

简单梳理后不难发现，世界大战后战争价值的扭转源自集中、广泛且深入的多边制度建设。这些多边制度建立在资源性权力的基础上，又是塑造结构性权力的平台媒介、全球网络或曰联系性权力。集中指的是国际社会的建制事业在时间上紧凑高效；广泛指的是多边制度广布各个领域。安全结构、生产结构、金融结构、知识结构中都形成了相应的组织和规则；深入指的是制度具备较高的正式性和约束力。参与国际制度的各国愿意接受制度对自身行为的约束，以此换取制度对其他国家的行为约束。一种新的制度内博弈逻辑形成了：权力的获得和维持需要借助制度合作，权力的使用需要依托制度。[32]权力博弈的手段因此从大国战争发展到制度博弈。学界已就国际制度博弈开展了大量研究，讨论大国如何在旧制度内部围绕“改制”、在新旧制度之间围绕“建制”竞争，[33]如何通过设置排他性制度、包容性制度乃至退出既存制度开展竞争，[34]以及制度博弈如何沿着规则、机制、机构、秩序这一系列层次发展演化。[35]

多边制度之所以能成为国际政治经济各结构中的重要元素，是因为其在权力生产方面的外部性、非中性、中立性、动态性四种属性：首先，多边制度的重大变革之处在于它与国际体系本身直接相关，是一种部分独立于国内生态的权力生产方式。其次，多边制度具有不可避免的非中性。“在同一制度下不同的人或人群所获得的往往是各异的东西，而那些已经从既定制度中、或可能从未来的某种制度安排中获益的个人或集团，无疑会竭力去维护或争取之。”[36]非中性对大国而言意味着通过多边制度获益的可能，使多边制度在一定程度上成为权力工具。再次，多边制度在一定程度上还具有中立性。国际组织正是因其相对的中立性而更容易在国际援助发放、国际争端解决、国际资源分配等事务上被各国接受，大国也得以借之隐蔽地影响国际体系。[37]最后，多边制度具有权力生产的动态性。尽管霸权国希望发挥制度对秩序的锁定作用，但实力较弱的国家愿意进入多边制度的很大部分原因就是将来依托制度改善自身在体系中的角色。[38]

（二）多边制度框架中的权力博弈目标

正因为国际政治经济各结构的制度化，结构性权力这一大国权力博弈的目标增添了新维度——制度性权力（institutional power）。制度性权力是国家在制度体系中确定议事日程和设计规则的权力。[39]在非传统安全时代，国家通过在新兴战略领域建立国际通行的治理制度来谋求“制度先行者”优势。[40]国家拥有制度性权力时能借助组织规则、结合具体情境来提升自身在国际制度中的议价能力，[41]甚至塑造制度中其他国家的偏好、目标和行为，而缺少制度性权力只能被动接受制度创造的产品和特征。[42]综上，制度性权力使国家可以在国际组织中影响规则制定并推进自身偏好。具体到操作层面，制度性权力影响的对象主要是围绕着组织成员、组织活动、组织规则的创造与执行等各种事项的决策（过程与结果）。[43]因此，也可以简化地将制度性权力理解为国家在国际组织中影响决策的能力。[44]

制度性权力的相近概念是制度控制（controlling institution）和制度性话语权（institutionalized power of discourse）。前者更多见于国外相关研究中，后者则主要出自国内话语体系。制度控制的观点来自对国际制度中权力因素的反思。[45]西方学界在关注国际制度带来的宪政秩序、合作收益等公共产品时，同时注意到国际组织对于大国特别是霸权国而言具有一定的工具属性。[46]国际组织不仅是“开展合作的焦点”，更是“施行控制的场所”。[47]兰德尔·斯通（Randall W.Stone）指出，国家与国际组织之间存在不对称的权力关系，更具体说是大国与国际组织及其中的小国之间存在不对称的权力关系。大国通过威胁退出等手段控制国际组织，将其作为自己的权力工具。[48]制度控制的概念还出现在美国政策界开展的相关研究中。早在1957年，美国预算局（1970年后更名为美国行政管理和预算局）在一份报告中就指出，“控制的真正对象是目标机构开展的海外活动。控制一个多边机构与控制国内机构的不同之处仅仅在于前者的项目更为复杂。”[49]在关注西方大国对国际制度的控制之外，也有学者注意到国际组织中存在南北国家之间对于制度性权力的博弈。[50]

制度性话语权的概念就是在新兴国家争取全球治理体系改革的博弈语境下发展起来的。作为国际话语权的重要组成部分，制度性话语权指的是国家在国际制度体系中通过规则、程序、制度、规范等来影响和塑造他者行为的权力。[51]我国学者近年来围绕构建和提升中国的制度性话语权开展了多角度研究。[52]目前，这一概念虽然主要应用于中国国内，却表达了国际体系中后发国家对于公正合理的国际制度安排的诉求。制度控制与制度性话语权这两个概念虽然体现出一定的立场对比，但都强调制度之中的、依托制度的权力，且认为权力的影响是结构性的。

制度性权力有正式与非正式之分。正式的制度性权力指决策过程中各成员国的投票权。非正式的制度性权力指成员国对决策过程的非正式参与和获取信息的特殊渠道。当主导成员国拥有外部选项，且其参与或退出国际组织的行为能带给其他成员国以外部性，就具有非正式的权力优势。而当主导成员国具有非正式的权力优势，就在正式性权力方面向小国作出部分让渡。有利的外部选项意味着大国能够做出可信的退出威胁，从而提升在国际组织中的非正式影响力。但同时作为交换，源自正式规则的正式性权力往往包含了大国对小国的权力让渡，换言之，小国能够得到超出自身比例的代表性。从成员国之间的关系来看，大国让出部分正式性权力以获得使用非正式权力的合法性，小国默许部分非正式权力以获得更多程序上的正式性权力。[53]在使用非正式权力时，大国可以通过提供财政资源和技术支持，输送本国官僚任职，或与其他成员国培养双边关系、开展会议外交等手段向国际组织输送影响力。关于非正式权力存在的原因，蒂莫西·麦基翁（Timothy J.Mckeown）给出过一段精彩的解释：

如果一个秩序主导国在国际组织中拥有大量正式权威，并且仅借此就能确保制定符合自己偏好的国际公共政策，那么其他国家就很难选择加入国际组织。而另一方面，如果主导国接受国际组织的正式规则对其行动空间构成制约，比如其他国家在正式规则下有能力阻碍主导国顺利推进其偏好，或者正式规则明令政策制定过程不应受到少数国家利益的影响，那么主导国为了影响政策制定，就不得不付出更多资源、采用非正式甚至隐秘的方式来使用权力。[54]

（三）多边制度框架中的权力博弈基础

制度性权力的资源基础与制度性权力本身所包含的正式内容与非正式内容相对应。学界就此从投票权重、国际官僚、财政贡献等国际组织的运作要素入手开展了丰富的研究。在这些研究中，也有部分学者进一步探讨了以上要素如何导致制度性权力的差异化分布。

其一，投票权重及其分配生成制度性权力及其差异。不同的投票分配规则首先赋予成员国以不同的投票权重，从而使后者对国际组织决策的控制能力产生不同：全体一致（unanimity）赋予各成员国以否决权，各国的控制能力较强；多数表决（majority）赋予各成员国以平均权重，各国的控制能力较弱；加权投票（weighted）则赋予各成员国以差异性权重，各国的控制能力也呈现出差异性。[55]而后，投票分配规则与投票获胜规则相结合，再加上各种可能的投票获胜方案，将各成员国的投票权重（voting weight）进一步转化为投票权力（vot-ing power），使决策格局进一步复杂化。[56]

其二，官僚国籍及其分布生成制度性权力及其差异。希尔克·迪克斯特拉（Hylke Dijkstra）发现，成员国政府官员与国际组织官员之间的联系是成员国得以影响国际组织的一种微妙方式。通过在国际组织中建立“影子官僚”，成员国能够减少相对于国际组织的信息不对称，并加强对后者行为的掌控力。[57]正因如此，各成员国均有意将本国公民送入国际官僚机构。至于此种行为驱动的最终结果，研究发现，在众多国际组织的秘书处中，官僚的国籍分布普遍呈U型曲线，即强国和穷国都获得了超出比例的代表性。[58]而在联合国秘书处，超比例代表现象最为严重的国家群体是北欧国家那样的富裕民主小国。[59]

其三，财政贡献及其份额生成制度性权力及其差异。在联合国难民署（UNHCR）中，主要捐资国的利益就在很大程度上影响了难民保护行动的空间。若主要捐资国能从难民署的难民保护行动中获得军事利益和国家声誉，那么难民署的行动空间大，反之则小。[60]即便是非国家行为体也能通过捐资提升自身在国际组织中的影响力。比如，来自私营部门的债权人在向IMF等国际金融机构提供（政府之外的）资金后，其偏好也会影响到这些国际组织的贷款选择。[61]再如，世卫组织（WHO）和教科文组织（UNESCO）在财政危机下开辟的“筹资对话”新机制在客观上强化了一些行为体在相关议题上的影响力。[62]会费、股本、赠款等形式的国家出资是国际组织获得资源的主要方式。在国际组织改革中，份额增资与借款安排调整会导致相应权力结构的变化。[63]凯瑟琳娜·迈克尔洛瓦（Katharina Michaelowa）指出，国际组织的融资结构逐渐多元化，部分成员国及外部行为体通过特殊渠道为组织活动捐资。这使国际组织中（代表各成员国的）正式决策机构的权力向前者流散——新的捐资绕开了正式决策机构，从而降低了后者的决策重要性。[64]

（四）信誉：多边制度框架中的权力博弈手段

治理融资与制度信誉是大国在多边制度框架中关键的权力博弈手段。相比历史上的战争融资，融资如今主要指治理融资。融资治理全球事务、促进世界发展正在成为国际社会对大国履行国际责任的一种“承认工具”[65]，事关领导的合法性；信誉是维系制度内合作的重要条件，构成制度内融资的基础。

之所以在多边制度框架中发挥联系性权力需诉诸治理融资，是因为新旧治理问题丛生，治理赤字的填补需要有效融资。一方面，经济全球化过程中的传统问题长期未能得到有效解决。比如，美元主导的国际货币体系带给全球各国以汇率波动风险，也严重影响全球经济发展的稳定性，但多元的国际货币体系迟迟无法形成。[66]另一方面，新兴的治理问题迅速发酵。在世界经济论坛发布的“全球风险认知调查”中，气候变化、大规模杀伤性武器扩散等非传统安全问题近年连续上榜，由新冠疫情引发的卫生危机和生计危机也成为短期内国际社会必须面对的新风险点。此外，本次疫情还推动了人类经济社会的演进。数字化虽得以加速发展，却同时蕴含着“数字鸿沟”风险。工业时代积累的不平等在数字时代可能延续甚至加深，从而威胁到各国的社会稳定和可持续发展。[67]

大国间围绕治理融资的制度博弈目前表现出两种行为：一种是争着承担治理融资，另一种是争着逃避治理融资。前一种行为可见于新兴国家在旧制度内做出更多贡献或搭建更有效的新制度，如组建新的开发性金融机构，从而在整个制度体系中相对提升自身的融资能力，也可见于发达国家提升自身的融资效率优势，如推广“官方可持续发展支柱总量（TOSSD）”等新的官方援助概念，并推动这些新融资理念的机制化，从而将贸易、投资加入对官方发展援助的统计范围中，发扬自身在国际发展融资中的效率优势；[68]后一种行为可见于霸权国选择性地退出或威胁退出国际制度。比如，特朗普政府的“退出外交”实质上是要摆脱国际制度对自身的行为约束、向外转嫁治理成本。新兴大国需在努力推动全球治理融资渠道多元化的同时避免“战略透支”、规避“战略陷阱”，警惕西方国家通过制度规则向外摊派治理成本，却不让予对称的制度性权力。

大国在制度博弈中需为自己的融资征得足够的置信空间，换言之，争取充足的制度信誉。正如在银行系统内融资需要足够的征信基础，大国为公共产品融资也要以制度信誉作为依托。在历史上，信誉往往以建立同盟的方式稳定下来，[69]而在多边制度框架中，信誉越发以维系制度的形式稳定下来。[70]制度信誉并不意味着制度的固守不变。维系制度的生命力恰恰需要并且能够针对内外部的变化进行制度调整。制度信誉的内核在于信守多边承诺。抛弃多边承诺会受到国际组织制裁、国际舆论谴责等系统性惩罚。[71]制度领导国绕过制度、挥舞权力大棒的单边主义行为会侵蚀他国对制度领导国所做制度承诺（自愿接受国际制度对本国行为的约束）的信任。[72]因此，破坏信誉虽不会直接降低一国的物质实力，但会削弱其政治动员能力。

从制度信誉的角度看中美博弈，可以发现美国政府的诸多行为正侵蚀其信誉基础。不论是特朗普政府搞“退出外交”破坏国际社会的治理事业，还是拜登政府拉拢盟友另搞意识形态站队的“小圈子”冲击多边秩序，都是在强调“美国优先（America First）”，将美国一国的利益凌驾于国际多边正义之上。企图把代表国际上少数人意志、由几个或部分国家制定的规则强加给其他广大国家的做法已经违背了多边承诺，表现出少边、俱乐部式甚至无视与凌驾的特征。这样的策略会削弱他国对美国领导的多边制度及其在世界秩序中扮演角色的信心，最终致使美国无法从国际社会有效融资，无法胜任全球治理责任，从而在现代意义上的权力博弈中败下阵来。[73]

与美国政府近年推行的“伪多边主义”相比，真正的多边主义强调以联合国为核心的国际体系，强调以国际法为基础的国际秩序，强调大国带头主持公道、厉行法治、承担责任、聚焦行动。[74]在当今国际社会中，国际政治经济各结构的制度化程度提高，结构性权力的意涵发展为积累制度性权力以引领构建安全共同体、引领解决全球经济治理中的发展问题，同时，运用和兑现权力资源依靠在多边制度框架中塑造和维持信誉，国与国在打交道时发挥联系性权力的正义性增强。因此，只有遵循制度逻辑、维护制度信誉，才能在权力博弈中通过良性竞争持续获得结构性权力。

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[1]任琳、孙振民：《大国战争之后：权力生产方式的历史演变》,《当代亚太》2020年第1期。

[2]Randall Germain,“Susan Strange and the Future of IPE”,in Randall Germain,ed.,Susan Strange and the Future of Global Political Economy: Power,Control and Transformation， London and New York: Routledge,2016,p.7.

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[7]苏珊·斯特兰奇：《国际政治经济学导论——国家与市场》，杨宇光等译，经济科学出版社1990年版，第52、72、103、137页。

[8]苏珊·斯特兰奇：《国际政治经济学导论——国家与市场》，杨宇光等译，经济科学出版社1990年版，第29页。

[9]任琳、孙振民：《大国战争之后：权力生产方式的历史演变》,《当代亚太》2020年第1期。

[10]比如，在金融结构中，其两方面主要内容（信贷安排和货币体系）的结构性权力都是随国家与市场之间平衡互动的变化而变化的：就信贷安排而言，创造信贷的权力由政府和市场所分享，由这两者之间的政治妥协和管理关系所决定；就货币体系而言，不同货币之间的汇率则受政策变化和市场变动的共同影响。参见 Christopher May,“Strange Fruit: Susan Strange's theory of Structural Power in the International Political Economy”,Global Society, Vol.10,No.2,1996,p.181.

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[14]Randall Germain,“Susan Strange and the Future of IPE”,in Randall Germain,ed.,Susan Strange and the Future of Global Political Economy: Power,Control and Transformation， London and New York: Routledge,2016,p.4.

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[21]保罗·肯尼迪：《大国的兴衰》，王保存等译，中信出版社2013年版，第263—270页。

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[38]约翰·伊肯伯里：《大战胜利之后：制度、战略约束与战后秩序重建》，门洪华译，北京大学出版社2008年版，第49—51页。

[39]任琳、孙振民：《大国战争之后：权力生产方式的历史演变》,《当代亚太》2020年第1期。

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[54]Timothy J.Mckeown,“How U.S.Decision-makers Assessed their Control of Multilateral Organizations,1957-1982”,The Review of International Organizations, Vol.4,No.3,2009,p.270.

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[60]吴昊昙：《主要捐助国利益与国际组织的行动空间——基于联合国难民署20世纪90年代难民保护行动的考察》,《国际问题研究》2019年第5期。

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[69]阎学通：《道义现实主义的国际关系理论》,《国际问题研究》2014年第5期。

[70]任琳、孙振民：《大国战争之后：权力生产方式的历史演变》,《当代亚太》2020年第1期。

[71]Lisa L.Martin,Coercive Cooperation: Explaining Multilateral Economic Sanction， Princeton: Princeton University Press,1992,chap.1.

[72]约翰·伊肯伯里：《大战胜利之后：制度、战略约束与战后秩序重建》，门洪华译，北京大学出版社2008年版，第248—252页。

[73]任琳、孙振民：《大国战争之后：权力生产方式的历史演变》,《当代亚太》2020年第1期。

[74]《王毅：践行真正的多边主义，警惕“伪多边主义”》,https://www.mfa.gov.cn/web/wjbz_673089/xghd_673097/202105/t20210526_9175294.shtml，访问时间：2021年5月26日。