第一节 清代云南行政区划及行政管理体制建设的地理环境

自西汉武帝元封二年（前109）设置益州郡以来，讫于明末，云南地方行政区划走过了一千七百余年的历程。在漫长的历史发展中，云南地方行政区划及行政管理的实施与其所在特定地域空间紧密联系。方国瑜先生指出：“为要深入了解云南历史，对云南的地理环境要有充分认识。”[1]因此，探究清代云南行政区划及土地人口管理体制的演进，必须先对这一历史进程发生区域的地理背景作简要的说明。

一 云南自然地理概况

云南地处低纬度高原，地理位置特殊，是中国自然环境最为复杂的区域之一。

云南地势北高南低，自西北向东南倾斜，渐下渐展，呈时陡时缓的多级阶梯逐级下降。滇西北为第一梯层，山势陡峻，高峰耸峙，平均海拔5000米左右；滇中高原为第二梯层，平均海拔3500米左右；滇东高原为第三梯层，平均海拔降到2400米左右；滇东南、南部及西南部边缘一带为第四梯层，也是最低一级梯层，由海拔1200—1400米的低山和海拔不到1000米的河谷、盆地构成。从第一梯层最高处海拔6740米的怒山主峰卡瓦格博到滇南红河出境处海拔仅76.6米的河口，南北相对高度达6663.4米。云南海拔高度呈梯层下降的方向与纬度降低的方向基本一致，非地带性因素加剧了南北地带性差异。

与北高南低的地势相应，云南境内的高山大河多呈南北走向。在滇西纵谷区，高山与深谷相间，排列着高黎贡山、怒江、怒山、澜沧江、云岭、金沙江等几组巨大的山脉和大河。山势如一只张开的手掌由北向南缓缓伸张，[2]三条大河与高山相互挟持，并肩南下，绵延数百里。山川之间高差悬殊，河谷之底气候炎热，而山峰顶部冰雪覆盖，终年不消。高山大川延展至滇西南，则“山势逐渐展开，峰峦愈见低矮，山体更加宽大，河谷骤然开阔，越拓越广，出现较大面积的河谷平原和山间盆地，海拔从4000—6000米降为1000米左右，成为滇西南低地势的热带、亚热带地区”。[3]

云南地形以山地高原为主，缺少辽阔的平原，但在高原丘陵之间存在着许多山间盆地，即坝子。据统计，今云南全省坝子面积2.4万平方公里，面积在1平方公里以上的大小坝子共有1442个，其中滇东高原上大于1平方公里的坝子近1000个，约占全省坝子总数的69%，其总面积达1.7万余平方公里，约占全省坝子面积的71%；滇西横断山纵谷区坝子数量较少，大于1平方公里的坝子400余个，约占全省坝子总数的31%，面积也较小，约7000平方公里，约占全省坝子总面积的29%。[4]东西部坝子分布不均匀，对于云南东西部经济社会发展的不平衡，起着不可忽视的作用。

复杂的地理环境制约着清代云南交通的发展。一方面，“云南境内山岭盘结，谷深山高，沟壑纵横，自然形成云南交通的阻隔和闭塞”。[5]清代云南在在“崇岗嶻嵲”，“水无不怒石，山有欲飞峰”，地理自然态势决定了境内交通阻碍异常。陆路交通难以开辟，“上高山则疑为登天，下陡坡则几同赴壑，羊肠鸟道，修之实难”。[6]水路交通亦无便利，“大约川则沙壅石阻，泽则支流细微，虽有舟楫，就近驶驾，不能远适也”。[7]险恶的地理形势也给云南与外地的交通带来极大困难，清代云南“道路险远，舟车不通，商贾罕至”。[8]直到19世纪末，英国学者H.R.戴维斯在云南进行徒步考察，仍然感到云南交通的阻滞：“云南本身并不是一个贫穷的地方，但苦于其交通不便，这个地区不仅分布着崇山峻岭，而且湍急的大河中乱石成堆而不能通航，如果从陆地行走的话，道路的险阻使旅行者行程缓慢。云南的内河航行不适宜小船，更谈不上汽船，道路多是山道，其运输靠马帮和骡子驮运货物，而且这个地区到海港甚至从内河航运的距离都较长。”[9]山川地理形势无疑是清代云南交通阻隔和闭塞的主要原因。另一方面，云南区域间气候差异对交通起到严重的制约作用。云南地形复杂，地势北高南低，气候立体变化与垂直变化均异常明显。北部地带高海拔与相对的高纬度结合，属于寒温带或高山型气候，尤其滇西北的横断山区常常有半年以上的积雪，恶劣气候制约着人们的交通活动。中部地带气候宜人，四季如春，因“良好的气候条件和地理形势”而“成为最易打通交通孔道并能常年保持通行的地带”。[10]滇西至滇南的半环地带地势较低，与低海拔相结合，气候多属于高温高热和多雨的季风区，夏季高温多雨，常使道路泥泞，甚至发生道路冲毁和山体塌方，使交通为之受阻；同时，这一地带深林密箐，在高温多雨的气候环境下瘴疟流行，给旅行者造成生命危害。清代“宾川州瘴气甚浓，四五月间，鸡足道绝人行”。[11]瘴疠使交通具有季节性的停歇。而“景东、蒙化皆有瘴疠，永昌尤甚。澜沧、潞水皆深绿，瘴时则红烟浮江面，日中无敢渡者，其瘴起自春末，秋尽乃止”。[12]瘴疠的威慑无疑教“水使人交通”的功能受到极大限制。总之，地形和气候与云南交通的发展有着密切关系，而“若从气候与地形的联合影响看，又形成了云南中部东西常年贯通，南北季节性受阻的特点”。[13]

综合上述，清代云南地域辽阔，自然条件复杂多样，其北高南低的地势，西部崇山激流、东部高原坝子的地貌，深林密箐，山多地少，以及交通阻碍闭塞等特征，使云南“形势较他省独异”。[14]人类活动脱离不开自然地理环境的限制，云南独特的自然地理环境，是清朝在这一片广阔区域开展行政管理体制建设的重要基础。

二 清代云南的地理区位

顺治十五年（1658）正月，清世祖命信郡王多尼为安远靖寇大将军，“统领将士，进取云南”。[15]顺治十六年（1659）正月，清军“三路大师，俱入省城。李定国、白文选与伪永历奔永昌。”[16]二月，清军挺进滇西，经腾越磨盘山一役，“李定国走孟艮，永历入缅甸，白文选走猛缅”。[17]又经过一年的征战，清朝基本控制了云南全境。

清朝在云南的统治确立以后，“沿明制，置承宣布政使司，为云南省”[18]，云南“即与畿辅各省同隶职方统属”[19]。《清史稿·地理志》云：“世祖入关翦寇，定鼎燕都，悉有中国一十八省之地，统御九有，以定一尊。”[20]云南是顺治时代最后底定的区域，“清军占领云南后，清廷诏以云、贵、川、广、湖五省荡平，宣示中外，统一中国大陆”。[21]故清代云南省的建置意义重大，清世祖在谕旨中说：“大兵开服滇、黔，业成一统。”[22]云南之纳入版图标志着清朝全盘继承明朝疆域的最终完成。

在清代版图上，云南是个极其特殊的区域。一方面，元明以来云南即是中央王朝的固有版图，在清代为内地十八省之一，与东北三将军辖区、漠南漠北蒙古地区、青海西藏地区、新疆回部等边区不同，在行政区划上属于表现为郡县制的国家经制体系。另一方面，云南在清代版图上位于西南极边，“为中国之犄角”，[23]是内地十八省中的边疆省份，察其形势，则“蕃缅交蒙与滇接壤，其间道里远近，山川险彝，类多要害之区”。[24]早在清兵进入云南省城之初，和硕简亲王等就上奏：“云南既已收复，则贵州为腹里。”[25]既而经略洪承畴疏奏：“云南山川险峻，幅员辽阔，非腹里地方可比。请敕议政王、贝勒、大臣密议，三路大兵，作何分留驻守？”兵部认为“留拨大帅官兵，镇守滇南，事关重大”。[26]正如清世祖谕吏、兵二部所说，“云南远徼重地”，故“命平西王吴三桂移镇云南”。[27]清朝命吴三桂驻镇云南，正是基于云南“非腹里可比”的特殊“远徼”地位所作出的决策。康熙中期，今存第一部清代《云南通志》纂成，[28]其中将云南表达为“西南边徼”，这样的观念一直延续至清末，尤为清晰地揭示出云南的西南边疆地位。云南虽在地理上是“极西南，距京独远”，却“为海内治乱之始终所系亦复不小”。[29]

清代云南的辖境范围，初期和后期不完全一样，如原属四川的东川、乌蒙、镇雄三府在雍正朝归入云南，而光绪二十一年（1895），原十三版纳中的猛乌、乌得划归越南。然总体说来，清代云南省面积辽阔。《大清一统志》记载：云南省“在京师西南八千二百里，东西距二千五百一十里，南北距一千一百五十里。东至广西泗城府界七百五十里，西至神护关接野人界一千七百六十里，南至交趾界七百五十里，北至四川宁远府会川州界四百里，东南至广西镇安府界一千一百四十里，西南至天马关接缅甸界二千三百一十里，东北至贵州兴义府普安县界四百三十里，西北至吐蕃界二千里”。[30]这是清代中叶国家对于云南幅员所作的正式表述，尽管这样的表述具有模糊性，但反映出云南远离京师、接壤外国的西南边疆地理区位特征。清代云南的行政区划建置，在西北部为丽江府与缅甸接壤，西部腾越厅诸土司地与缅甸接壤，南部顺宁府、普洱府与缅甸、老挝接壤，东南部临安府、开化府及广南府与越南接壤。总之，清代云南自西部蜿蜒而至南部，沿边地带十分广袤，居于西南边疆的重要地位。

图一 明代云南府级政区分布示意图
底图来源：谭其骧主编：《中国历史地图集》第7册，地图出版社，1982年，第76—77页。

云南作为清朝的边疆，继承了元明以来重要的西南藩篱作用。清初学者顾祖禹考察云南方舆形势，指出：“云南要害之处有三：东南八百、老挝、交趾诸夷，以元江、临安为锁钥；西南缅甸诸夷，以腾越、永昌、顺宁为咽喉；西北吐蕃，以丽江、永宁、北胜为扼塞。”[31]从西部丽江府至东南部广南府，绵长的半月形沿边区域，是云南的屏障，而云南对于清朝而言，是国家版图的西南藩篱。“藩篱”起到保障内地的作用，所谓“藩篱不固，浸及堂奥”。清人论“天下之形势”曰：“燕如首，西北、东南为二肢，西南如足。必足无痿躄之患，然后能属役于元首。”[32]只有足部肌理健全，方能支持身体的挺立，使元首、二肢各自发挥其作用。滇云杰出学者师范亦曰：“滇之视天下，特身之一踝一拇耳，筋骨坚定，血脉贯输，则动止疾徐胥任其意之所使；苟病拘结患膇肿，固非同心腹腰膂之有关性命，而七尺之躯，难免残废。此其轻重从可知矣。”[33]清代云南虽界在边荒，远居天末，而于全国实举足轻重，所谓“为海内治乱之始终所系不小”也。时至今日，云南仍然是中国西南边陲的重镇，也是中国通往东南亚、南亚的门户和枢纽。

图二 清代云南府级政区分布示意图
底图来源：谭其骧主编：《中国历史地图集》第8册，地图出版社，1987年，第48—49页。

云南在国家版图上的空间区位决定了其对于清朝疆域巩固和发展的重要性，清朝在云南实施行政管理体制建设，不得不考虑本区域的西南边疆性质。而特殊的西南边疆区位，既是清朝云南行政管理体制建设的出发点，也是清朝云南行政管理体制演进的归宿。

三 瘴气生态与清代云南社会

云南在历史上是著名的瘴气之乡，人们对于云南的印象通常是“类皆高山峻岭，深林密箐，象虎成群，瘴疠为虐，古所谓不毛之地也”。[34]瘴气与险峻的山川地理一样，是历史上云南的著名标签，“滇海遥天瘴疠薰”，[35]令人闻之色变。

古代文献在记述云南的瘴气生态时，常有“瘴”“瘴气”或“瘴疠”的不同表达，事实上这三个概念各有不同前提条件下的层次和内涵。“瘴”是特殊自然生态环境下形成的自然生态现象，“瘴气”是瘴的气体表现形式，也是人们接触和认识到的瘴的主要类型，而“瘴疠”是人们中瘴后的疾病表现形式。[36]云南历史上瘴气的长期存在，与生态环境的开发活动有关。“大抵深山大泽，素未开辟，虫蛇毒物，伏藏年久，加以水土之恶劣，炎热暑湿之郁蒸，积而为瘴。”[37]在清代以前，云南许多地区人口稀少，经济和文化发展落后，对生态的开发尚未对自然环境造成大的影响，瘴气存在的生态环境长期没有改变，因此分布范围广大。随着人类对自然环境开发活动增进，一些地区的瘴气逐渐消失。大体上“从各历史时期云南瘴气分布及变迁情况来看，自蜀汉政权经营南中初识云南瘴气以后，瘴气分布就随着历代中央王朝对云南统治的深入而日渐清晰并逐渐发生变迁，呈现出了从坝区盆地向盆地周围的丘陵山川、由滇池及洱海等腹里地区向云南东南部、南部、西南部、西部民族及边疆地区退缩的趋势”。[38]爰至清代，中央王朝“对云南经营和统治的深入，大量边地和山区得到了开发。生态开发范围的扩大和力度的加强，使许多瘴区渐变成无瘴区，许多靠近坝区的半山区逐渐囊括进了无瘴区的范围之内，一些靠近矿区、冶铸区或农业开发较深入的山区，瘴气逸然而逝。但在边疆大部分土司统治区和民族聚居区，瘴气依然肆虐”。[39]

清代云南瘴气多分布在气候较热、深林密箐的江河流域及边境地区。清初亲履云南的陈鼎记载：“宾川州瘴气甚浓，四五月间，鸡足道绝人行”；[40]“永昌府瘴疠最浓，产宝石，掘者往往瘴死。”[41]乾隆间人张泓记载：“滇地多热，而奇热之区，则元江、普洱、开化及马龙、镇沅、威远，顺宁之云州、临安之江营，若广南府治，并所属之百隘诸处，常年溽暑，而夏尤盛，瘴疠最酷，宦彼者多居山巅避之。”[42]炎热的气候是瘴疠产生的基础，云南最热的地区因此成为瘴气肆虐之所在。“瘴气莫甚于元江、普洱一带，地气酷热而闷，冬时亦不冷，草木不甚凋。……哀牢山下稻田甚广，宜糯而瘴最盛。……潞江以外永昌有瘴，惟寅、卯、辰可渡，逾腾越更甚。其余各郡，亦闻有一隅有瘴者，为害尚轻。”[43]元江、普洱、云州及潞江以外永昌等大片区域为云南境内低纬度、低地势地方，实不啻瘴疠之渊薮。清代云南各地区得到不同程度的开发，瘴气区域随之产生了极大变迁。清末“烟瘴最盛之域，为西南缅、越连界之九龙江、元江州、威远厅、蒙自所属之蛮耗、文山之新街、安平之河口、南溪，以及江外三猛各土司地，滇越铁路所经之南溪、白河，广南所属之剥隘、古障，迤西之腾、永，怒江所经与缅、越接壤等处。”[44]这些烟瘴剧烈的地带多分布于潞江流域、澜沧江流域、元江流域和南盘江流域，在地理位置上处于云南西部、西南部、南部和中南部。云南中部和东北部局部有瘴，但区域不大，亦不甚剧烈。经过清代的环境开发，清末云南瘴气剧烈的区域已经退缩到了滇西、滇西南和滇南多民族聚居的沿边环弧形地带。

恶劣的瘴气生态对清代云南社会历史的发展造成了深刻影响。其一，瘴气生态的存在成为清代云南汉族与少数民族聚居区域的分野。云南自秦汉以来便是多民族聚居地区，明代大规模的汉族移民进入后，改变了云南居民由世居民族构成的局面。[45]到清代，汉族已经遍布全省，成为云南民族构成中的主导民族，但汉族与少数民族的分布仍体现出鲜明的地域特征，即“汉族多居住于瘴气稀少或无瘴气的坝区盆地，或靠近坝区的丘陵地带，少部分居住在山区，而绝大部分少数民族则聚居于瘴气密布的深山密林区和炎热潮湿的河谷区”。[46]虽然从病理学的角度，并非少数民族对于瘴疠的免疫能力甚于汉人，但事实上伴随着清代云南开发的进程，少数民族向山区和湿热河谷区转移，汉人则很少居住在烟瘴地区。如滇南普思沿边一片广大区域，“历朝元、明、清迭置戍守，裁设无定，论者谓烟瘴剧烈，汉族不能久居”。[47]直至民国初年普思沿边第四行政分局（大致相当于今西双版纳勐海县北部）仍然是“烟瘴剧烈，汉人视为畏途”。[48]宣统三年（1911）腾越人李根源参与滇缅边界考察，发现该区汉人稀少，“或曰其地多瘴，非可以华人居也”。[49]清末民国犹且如是，则清代瘴气生态导致的民族分布状态可以概见。总之，出于对瘴疠的严重恐惧，云南瘴区成为“汉人不能久呆的地方”，瘴区纵有汉人进入，也属少数，瘴区人口的民族构成始终是“夷多汉少”的局面，瘴气生态实际为清代汉族与少数民族聚居区域划分出明显的界限。而“清代云南瘴域的变迁方向与云南少数民族的移居路线有密不可分的联系，瘴域退缩的方向就是各民族迁移的方向，瘴区的延缩决定了各少数民族分布格局的变迁”。[50]

其二，瘴气生态使清代云南一些地方人口稀少，甚至是无人区。鉴于古代文献往往是印象式的笼统描述，缺乏精确的量化表达，清代云南瘴区的人口分布状况无从得到准确的数据，但通过清末民初的文献资料，仍可回溯清代的一般情形。如永昌府是著名的重瘴区，清末其所辖镇康州（驻今永德县东北之永康，辖境包括今永德、镇康两县地）仍然“烟瘴甚行”，[51]直至民国年间其地“因烟瘴恶毒，汉人难居，摆夷一种又多死亡，人口不能发达，烟户稀少”。[52]宣统三年（1911）李根源亲履滇西南瘴区，所见重瘴之处人户稀少，陇川土司署“坝长百五六十里，宽二三十里不等，气候炎热，土地肥沃，种两季，收谷最丰收，而烟瘴过大，以致地广人稀”；[53]蛮因“猛古寨五户，瘴地，水毒”；[54]“蛮口河十余户，瘴地，水毒。炼烘二户，瘴地，水毒”。[55]其余地区情形与此相类者，正不在少数。民国年间有学者指出：“瘴疠之为害，在滇之西南边，无地无之，深山穷谷，草木丰盛之区尤甚。虽生长该地之夷族，亦畏之若毒蛇猛兽，避之唯恐不及。至于汉人，一履该地，若悉是瘴疠之乡，则毛骨悚然，胆为之丧，必相率奔走退避，谁敢以生命与瘴疠相抗者。盖人若触瘴气，非死即须大病。因此，滇之西南部，尽多荒秽之区，无人之域。”[56]可见瘴气生态对云南人口分布的影响是巨大的，清末民初的情形是如此，则清代前中期的情形恐不能比之更乐观。

其三，瘴气生态影响了清代云南民族特权阶层控制区域特殊行政管理体制的长期延续。清代瘴气分布区域一定程度上与少数民族聚居区域相重合，在这些地理环境复杂、“汉人不能久居”的民族瘴区，清朝的行政管理延续了明代以来通过少数民族特权阶层控制本区域的土司制度。雍正年间云贵总督鄂尔泰在云南推行大规模的改土归流，但他认为土司制度的推行与瘴气生态不无关系：“流土之分，原以地属边徼，入版图未久，蛮烟瘴雾，穷岭绝壑之区，人迹罕到，官斯地者，其于倮俗苗情实难调习，故令土官为之钤制，以流官为之弹压，开端创始，势不得不然。”[57]瘴气为清代云南的土流二重统治结构提供了自然生态的基础，在普遍认为“瘴疠之乡，流官既不可处”的地方，[58]清朝不得不依靠土司实行间接的羁縻控制。清代云南虽然经过长时期的改土归流，在西部至东南部一片半弧形边疆地带，土司制度仍然长期存在，瘴气在某种程度上构筑了清代云南行政管理双模式的生态屏障。[59]瘴气生态影响下的土司系统是一种不稳定的行政管理体系，“这种王朝的行政化身是对云南西南地区瘴疠特性与部落文化的妥协，它阻碍了清王朝地方统治秩序的全面实现”。[60]

根据张轲风博士研究，“瘴”字原写作“障”，“障气”之“障”凝结了空间阻隔与边疆意象。[61]这正好说明，何以云南的瘴气生态对中央开发与直接管理云南边疆造成了严重阻碍。若将云南瘴区与土司区域在地图上叠加，则所谓瘴区即是云南历史上长期的土司区。瘴气生态严重阻碍了中央对云南边疆的开发与直接行政管理，正式行政区划无法深入设置，只能长期倚靠土司进行间接统治。正是瘴气“隔别”与“绝域”的特殊内涵大大增加了中央王朝治理云南边疆民族地区的行政成本。乾隆时期，清朝曾对车里地区进行改土归流，一度废除车里宣慰使司，但因瘴疠生态导致中央政府难以承担高昂的行政成本，最终不得不放弃直接的“掌土治民”而复置车里宣慰使司，藉由土司来控制边疆。由于恶劣的瘴气生态，清朝在云南改土归流的同时仍然保留了边疆土司行政管理结构，因此，云南边疆地区形成了正式县级政区设置疏散区，即行政管理的薄弱区。[62]

总之，瘴气生态的长期延续，加大了清代云南与内地自然地理环境方面的差距，使云南边疆少数民族地区的特殊性异常显著。云南特殊的西南边疆区位、复杂的自然环境、恶劣的瘴气生态，决定了清朝在这一地区实行有效行政管理的难度远远超过其他内地省份，以致形成不同空间层次的行政管理体系。固然清代云南不同空间层级的行政管理模式不以瘴气生态变迁为划分的绝对因素，但瘴气生态与少数民族特权阶层控制区域在地理空间上的叠加，实际造成了清朝对此类区域行政管理上的困难。清朝无法在重瘴生态的土司地区推行与内地一体化的行政管理，最终在云南半弧形的沿边地带维持以羁縻为特征的特殊行政管理体系。