- 国有资本投资公司实操与案例研究
- 周丽莎主编
- 3812字
- 2025-02-26 01:05:19
第一节 国外国有资产管理体制的主要模式
目前,在各个国家的本国市场经济发展基础之上,各国国有资产管理体系的系统化建立逐步形成并获得完善。它们在背景、内部治理机制和外部治理环境这三个方面存在自己鲜明的特点。同时,尽管各国政治体制不同,经济体制也有差别,彼此国情更是千差万别,但它们皆在不同程度上面临着有关国有企业和国有资产管理方面的问题与挑战。另外,全世界的国有资产管理模式亦存在某些共性。例如:政府或议会直接或间接地参与了国有资产的管理,而且各国执政党会根据不同时期改变其国家政策从而适当调整国有资产的管理。其中部分发达国家的国有资产管理体系经过不断完善,已经足以适应本国发展的新需要。国外国有资产管理体制的主要模式包括分级管理模式、中央主管部门主导模式、双重主管模式及分散管理模式,具体如表3-1所示。
表3-1 国外国有资产管理体制的主要模式类型
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一、分级管理模式
分级管理模式形成了“所有权分级和管理分级化”的国有资产管理系统。在坚持国家所有制的先决条件下,中央政府和地方政府分别代表国家履行投资者的职责,享受与行使所有者的权益与权利的同时,承担义务和责任,组成资产与人事管理相结合的国有资产管理体制。该模式的代表国家为美国与俄罗斯。
美国实行分级国有资产管理体制,并在法律上规定政府出资企业所有权归属于中央和地方政府,联邦政府对州政府出资企业只有指导权,没有财产权。美国不仅就政府出资企业立法,同时也监督着执法的有效性,并且不定期检查相关企业负责主管部门的管理情况。在具体实施层面:一是由国会立法,从而使企业的运作方式和主管部门的管理行为均受到法律限制;二是由国会依据法律形式,委托相关主管部门依法管理企业,并要求其中的主要部门遵循法律具体规定来设置机构进行管理;三是由财政部门监管,通过预算去执行国有资本金预算监管;四是审计监督,审计部门要求政府出资企业定期汇报财务运转情况,针对政府出资企业的生产经营情况、财务状况进行实时监控;五是政府有关部门根据市场情况来发布导向性政策,或与政府出资企业签订采购合同,以此引导政府出资企业的发展方向。(1)
俄罗斯也实行分级国有资产管理体制,其具体体制框架分为三个层次,即联邦财产、联邦主体财产和市政机构财产。根据所辖区域国有资产的规模,政府分级成立相应的国有资产管理机构。不同层级的管理机构之间不存在上下级领导关系,只是业务指导关系。政府出资企业管理的法律、法规由联邦政府统一制定,各级政府负责执行。从政府出资企业的主管部门设置来看,联邦财产部门行使管理职能和政策制定职能。而行业部门和联邦财产部门审批政府出资企业的章程,政府出资企业的收益统一纳入国家预算。俄罗斯国有资产管理的运行中心为联邦财产关系部,该部门基于整合各个行业管理部门的汇报与建议来行使所有者管理权。与美国或其他西方发达国家相比,俄罗斯国资监督机构的权力相对更集中。
二、中央主管部门主导模式
中央主管部门主导模式以中央各主管部门为主导,相关国有企业的中央主管部门与中央财政部相互协作。施行该国有企产管理制度的国有企业也根据行业的不同,划归不同中央主管部门,并且在中央有关政策和国家法律的框架内开展具体生产经营活动。该模式的代表国家是英国和印度。
英国的国有资产管理主要由财政部以及部分主管部门负责,资产管理体制具体分为如下三个层级:一是体制顶层设计。经由国会立法,明确设立企业、合并企业、分立企业以及有关产权转让等重点内容,并要求企业定期报告经营情况。二是财政以及其他部门联合监督政府出资企业的相关事宜。其中,财政部门负责从预算角度监督国有企业的财务运行状况,通过财政预算确定对国有企业投资和收益的上缴,监督其执行,还负责审议政府出资企业主管部门提交的投资报告等。主管部门则具体负责企业的法人治理结构建设,它不仅有权决定企业发展战略,也具有董事会成员任免的行使权。三是政府出资企业的股权管理。通过建立国有资本投资运营公司来代替有关中央主管部门,行使现实股东权利,以资本运营手段实现股权进入和退出,保证资产的保值增值。(2)
印度的国有资产管理主要以综合协调机构为中心,多部门并行管理。为此,印度中央政府专门成立公营企业局,由其代表政府管理国有资产。公营企业局不独立行使国家国有资产的职能,仅为政府相关部门提供各自职责权限内的协调服务。在这种情况下,印度国有资产管理的核心即是实质意义上的主管部门,其依靠行政手段保证体制的运行。其中,主管部门除了履行出资人职责之外,还有其他扩大化职权范围:一是人事权方面,印度主管部门需要任命企业的管理层乃至各环节管理人员,而企业董事会和经理层的选人、用人权统统划归主管部门;二是财务运营方面,企业借款、投资、各类资金运作,只要达到一定金额就需要请示主管部门;三是主管部门拥有向国有企业直接发布命令的权力,且命令的依据未明确是法律、法规抑或是市场规则;四是印度主管部门负责人有权裁撤和任命国有企业管理层成员。所以,印度国有资产管理一方面由公营企业局向各主管部门提供咨询服务,并有效监督现有国有企业活动;另一方面,各主管部门专门负责其各自所属国企的具体运营。
三、双重主管模式
双重主管模式以财政部门为基础,结合中央财政部和相关主管部门来进行资产管理。其管理形式为:财政部代表国家行使国有企业的所有权,同时相关国有企业的中央主管部门则负责对其部门内的国有企业进行纵向管理。该模式的代表国家是德国和法国。
德国是财政部和监事会作为双重主管来对国有企业资产管理职能负责。其中,财政部是绝对核心,它不仅负责国有企业成立、解散、兼并、股权变更等资产管理决策,还有权要求国有企业提交有关销售、投资、人员变动、财务情况等方面的管理决策和计划,并且负责在联邦一级来决定主要国有企业监事会成员的聘任。在德国国有企业的具体运营层面,最高领导和决策机构则是监事会。它主要负责成立公司董事会、组织审议董事会重大决策、听取董事会报告、审查并核实国有企业的具体发展机会和当下运营情况等。在此基础上,财政部经由监事会进行国有资产管理。财政部无须直接下达指令,而是通过对企业进行定期财务检查、控制监事会成员的任免和企业投资,便能实现其对国有企业的有效控制。但是,即便面临财政部和监事会的双重监督,由于政府坚持鼓励国有企业参与市场竞争,且大多数国有企业经济绩效的评估主要基于市场反馈,因此德国的国有企业也仍保留有较大自主权。(3)
法国的国有资产管理结构是以主管部门为中心建构的两层结构:第一层为国会,它经由立法明确国有企业经营范围,并承担检查国有企业的职能;第二层为不同国有企业主管部门,且主要为行政部门(包括财政部和工业部等),它通常在法律框架下,由财政、经济和预算部结合主管部门联合管理。除此之外,法国的国有企业选用股份制来当作基本制度与经营方式。其中,企业内实行董事会下的经理负责制,而董事会成员则由企业代表、国家代表、专家团体、名人等构成。一方面,国家控股通常由财政部代表国家来完成,且仅限于国有企业的总部股份;另一方面,国家不干涉国有企业分公司或子公司的具体运营,但国有化金融机构间接对其他分公司或子公司控股。母子公司便由此形成了以产权为纽带的控股、参股关系。另外,在公共事业和福利事业上,国有企业承担该部分责任并享有经营自主权。
四、分散管理模式
部分国家由于估价监管权力相对分散,因此,区别于典型的分级管理模式、中央主管部门主导模式和双重主管模式,形成了专门机构分散管理国有资产的模式。这就意味着需要国家对此成立专门机构,站在国有资产所有者的立场上,对全部国有企业进行管理。该模式的代表国家是意大利与巴西。
意大利采用国家参与制来监督国有经济状况。政府专门设立规划部委员会与产业政策部委员会,两者分别负责规划国家经济发展与制定产业政策。与此同时,这些专设部门也负责制定适用于国家控股企业的一般经济规则、具体政策和相应任务。除此之外,意大利中央政府也为间接控制国家资产设立了国家参与部,该部门的主要任务是确保国家经济政策得以在诸多控股公司中顺利实施,国家参与部下设的控股公司内部则由三个级别组成:第一级是控股公司总部,这些公司通常是擅长资本业务活动的金融投资公司,不能直接发行股票,也无法直接从事生产经营活动。公司重点任务就是经营其负责的国有资产,并贯彻执行政府的方针。第二级是子控股公司,这些公司通常为规模较小的专业性企业集团,是金融性和生产经营性的混合体,有权发行股票。第三级是基层参与制企业,这些公司遵循股份制公司运行规律和市场经济规则,直接从事生产经营活动并能发行股票。
巴西的国资监管权力相对分散,分布于各个不同的部门,体现着不同的阶段性任务,其管理国有企业的机构较为多元,行使职责也各有不同。一是各主管部门制定所管辖企业的运营政策,有权任命国有企业高级管理人员,控制企业经营的同时也协调与其他部门的沟通衔接;二是国有企业控制特别秘书处,主要职能在于信息沟通,负责协调各企业关于经营、财务、预算类信息的上报,保证信息质量,及时反馈给总统;三是国家计划部一方面审批国有企业的重点项目,另一方面把控国有企业发展方向是否符合国家经济发展要求;四是一些职能部门也影响国有企业的经营:财政部负责国有资本收支预算管理,银行负责落实国有企业的信贷政策,审计部门负责监督审计国有企业的经营行为。比起发达国家,巴西的国有资产管理体制模式具有比较浓重的管制色彩。(4)