第4章 依法履行行政检查职责

——浦铁（青岛）钢材加工有限公司诉青岛市环境保护局环保行政处罚案

（一）基本案情

2014年10月15日，山东省青岛市环境保护局（以下简称市环保局）执法人员至浦铁（青岛）钢材加工有限公司（以下简称浦铁公司）现场检查，被该公司保安以未经公司负责人同意为由拒之门外。执法人员当场制作了现场检查笔录并向浦铁公司送达了环境违法行为协助调查告知书，要求其协助调查。其后，市环保局作出责令改正违法行为决定书，并在收到浦铁公司提交的《关于积极配合环保部门监督检查的整改措施》后，作出行政处罚决定，认定该公司违反了《水污染防治法》第二十七条的规定，决定罚款1万元。浦铁公司不服诉至法院，请求撤销上述处罚决定。

青岛市市南区人民法院一审认为，根据《水污染防治法》第七十条规定，拒绝环保主管部门的监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假的，环保主管部门有权责令其改正，处1万元以上10万元以下罚款。原告浦铁公司保安以必须经过公司负责人同意为由，阻碍被告市环保局执法人员第一时间进厂检查，构成拒绝执法人员检查，违反了上述规定，应受到处罚。但鉴于原告事后积极整改，并提交整改措施，符合轻微标准，被告对其处以1万元罚款并无不当，遂判决驳回原告诉讼请求。一审宣判后，双方当事人均未上诉。

最高人民法院认为，本案是有关维护环保机关依法履职的典型案例。调查权是行政机关实施管理的一项基础性权力。对环保机关而言，只有切实履行法定调查职能，才可能及时发现和处理环境污染问题。许多环保类法律法规规定了环保机关的此项职权，同时明确了被调查对象的协助义务。如《水污染防治法》第二十七条规定环保部门有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查，被检查单位应当如实反映情况，提供必要的资料；第七十条规定了具体罚则。本案中，市环保局依法履行法定的执法检查职责，具有强制性。浦铁公司作为钢材加工企业应当诚恳接受、配合环保部门的监督检查，不能拒绝或以公司内部管理规定为由对抗。市环保局结合浦铁公司随后递交报告、积极整改等情形，对该公司从轻处理，过罚相当，效果良好。

（二）案例分析

1.关于现场检查

现场检查权是行政机关进行日常监管活动，实现行政目的的一项具有基础性和普遍性的权力。现场检查在环境执法过程中有着重要意义，是环境保护主管部门和其他依法行使监督管理权的部门对其管辖范围内的排污单位实施监督检查的一项重要手段。《环境保护法》《水污染防治法》等有关环保类法律对环境现场检查制度作出了明确规定。《环境保护法》第二十四条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。被检查者应当如实反映情况，提供必要的资料。实施现场检查的部门、机构及其工作人员应当为被检查者保守商业秘密。《水污染防治法》第二十七条规定，环境保护主管部门和其他依照本法规定行使监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查，被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料。检查机关有义务为被检查的单位保守在检查中获取的商业秘密。环境违法问题通常都会在现场有所表现，通过现场检查，执法部门可以及时发现和处理环境保护问题，消除污染事故隐患，减少污染物的排放，督促排污企业事业单位和其他生产经营者依照法律法规和其他有关规定，采取有效措施积极防治污染，促使排污企业事业单位和其他生产经营者加强管理，提高排污企业事业单位和其他生产经营者的法制观念，自觉履行环境保护义务。同时，现场检查也是查明违法企业事业单位和其他生产经营者违反法律、法规或者规章的事实，收集相关证据，进而作出相应行政处罚的有效措施。

本案主要涉及对水污染源的现场检查。根据《水污染防治法》等有关法律规定，水污染防治现场检查具有以下特点：（1）现场检查的主体是环境保护主管部门和其他依照法律规定行使监督管理权的部门。（2）和其他依照法律规定行使监督管理权的部门对其管辖范围内的排污单位进行检查，无权对其管辖范围外的排污单位进行检查。（3）现场检查具有强制性。被检查者必须予以配合，如实反映情况，提供必要的资料，为监督管理部门进行现场检查提供便利条件，不得以各种理由推诿、阻扰、拒绝检查。（4）现场检查具有随机性和即时性。各级环保部门应根据本地区的污染源特点和环境特点，保证必要的现场检查频次。对排放有毒有害污染物，扰民严重的餐饮、娱乐服务等污染源及群众来信来访举报的污染源及时进行随机检查。同时，由于水污染源检查的特殊性，稍有耽搁，被检查单位就可能采取措施，造成检查结果不同，掩盖违法排放问题，因此，环境保护检查具有即时性，执法人员应当立刻进入现场进行检查。（5）现场检查的内容以及程序应有法律依据，不得随意进行。2011年2月，环境保护部发布的《工业污染源现场检查技术规范》，适用于各级环境保护主管部门的工业污染源现场检查工作。环境保护现场检查应当符合有关的技术规范和程序要求。

根据《水污染防治法》以及《工业污染源现场检查技术规范》等相关规定，水污染源现场检查主要包括以下内容：（1）对水污染防治设施的运行状态、历史运行情况、处理能力及处理水量、废水的分质管理、处理效果、污泥处理、处置的检查。（2）对污水排放口的位置、数量，以及监测采样点、测流段的检查。（3）对排水量的复核。（4）对排放水质是否达到国家或地方污染物排放标准要求的检查。（5）对排水分流的检查。（6）对事故废水应急处置设施的检查。（7）对废水的重复利用的检查。

本案中双方争议较大的是，企业是否存在拒绝环保部门执法检查的行为。企业认为，执法人员要求进厂检查时，厂方管理人员都已下班，保安按照厂里制度第一时间联系相关负责人，并没有拒绝执法人员进厂检查。青岛市环保局认为，保安以通知负责人为由，拒绝执法人员在最佳检查时机进厂检查，已构成拒绝执法检查。从具体案情来看，2014年10月15日，青岛市环保局执法人员到浦铁（青岛）钢材加工有限公司突击检查污水处理设施运行情况。执法人员向公司保安说明了来意，出示了执法证件，要求立即进入现场进行检查。保安以公司有规定需经公司负责人同意为由，拒绝执法人员进入。后保安称正在与相关负责人电话联系，耽误十多分钟。执法人员认为由于拖延时间较长，已经丧失了最佳的检查时机，因此并未进入厂区检查。执法人员在现场向企业送达了环境违法行为协助调查告知书，要求企业相关负责人携带相关材料到环保部门协助调查。10月17日，浦铁公司派工作人员到青岛市环保局说明情况，“企业当时并非故意阻挠执法人员进入，而是因为当时工厂工人大多数已经下班，夜间只有少数工人值班，公司要求夜间进厂人员必须由保安通知总务确认同意后才能放行。”青岛市环保局并未采纳这一说辞，对企业作出责令改正违法行为决定书，责令立即改正违法行为。10月20日，浦铁公司向环保部门提交《关于积极配合环保部门监督检查的整改措施》，其中提到“对于没能第一时间开门放行执法人员进厂检查，公司已经积极予以改正”。11月11日，青岛市环保局作出行政处罚事先告知书，告知企业拟给予处罚的依据、事项、证据以及相关申辩权利。11月13日，企业向青岛市环保局提交申辩意见，主张不存在拒绝监督检查的违法行为，并已经积极整改，希望撤销处罚。青岛市环保局对申辩意见审核后，认为企业已经构成拒绝检查的事实。12月2日，青岛市环保局向企业送达正式的行政处罚决定书，罚款1万元。企业不服，向法院提起行政诉讼。最终，法院经审理认为，国家环境保护行政机关依法实施环境保护执法检查，是法律赋予执法机关的权力和职责，浦铁公司以公司管理规定为由阻碍、拒绝依法进行的行政执法行为，已构成拒绝执法检查。

在环境保护执法过程中，进门难问题一直较为突出。环保部门对排污单位进行突然抽查，主要目的就是看污染防治设施运转情况，具有很强的时效性。一旦检查遇阻，短短几分钟里，排污单位就可能使环保设备的运行情况发生根本改变，例如立即开启处理污水的环保设备，将污水变淡，执法人员可能就难以发现被执法单位是否存在违法排放的情况。因此，执法人员进行现场检查，在出示相应执法证件后，被检查单位应当立刻允许其进入厂区进行检查，不得以工厂内部规定等理由拖延、阻扰入内。否则，就构成了违法拒绝监督检查行为。

2.关于行政处罚

《水污染防治法》第七十条规定，拒绝环境保护主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门的监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假的，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门责令改正，处1万元以上10万元以下的罚款。本案中，浦铁（青岛）钢材加工有限公司以公司内部规定为由拒绝执法人员入厂检查，青岛市环境保护局责令其改正，并处1万元罚款，符合《行政处罚法》和《水污染防治法》的规定，并无不当。

（曹阳）