导论

一、普惠金融：意涵、缘起与发展

（一）普惠金融的含义与特征

普惠金融体系（inclusive financial system，又称普惠金融）的概念，最初由联合国在2004年“国际小额信贷年”（International Year of Microcredit）启动仪式上提出。随后，世界银行扶贫协商小组（CGAP）在其出版的《服务于所有的人——建设普惠性金融体系》一书中，倡议在全球范围内建立普惠金融体系。在联合国和世界银行的大力推动下，如今，普惠金融作为一种金融发展新理念已经在全球广泛传播，并得到世界许多国家和政府的响应。

在我国，最早引入普惠金融概念的，是中国小额信贷联盟（原名“中国小额信贷发展促进网络”）。2006年3月，时任中国人民银行研究局副局长的焦谨璞在北京召开的亚洲小额信贷论坛上，正式使用了“普惠金融”概念，并在其2009年出版的《建设中国普惠金融体系——提供全民享受现代金融服务的机会和途径》一书中，全面介绍并阐述了普惠金融的含义及理念。除此之外，以杜晓山为代表的众多学者以农村金融为研究对象，从不同角度对发展农村金融、建设普惠金融体系的意义和路径进行了深入研究。但这一时期，我国关于普惠金融体系建设的讨论，主要还在学术层面，普惠金融体系建设真正被国家政策层面认同则是在2012年之后。2012年6月19日，时任国家主席的胡锦涛在墨西哥举办的二十国集团峰会上发言时指出：“普惠金融问题本质上是发展问题，希望各国加强沟通和合作，提高各国消费者保护水平，共同建立一个惠及所有国家和民众的金融体系，确保各国特别是发展中国家民众享有现代、安全、便捷的金融服务。”这是我国国家领导人第一次在公开场合使用“普惠金融”这一概念。2013年11月12日，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“要将发展成果更多和更公平地惠及全体人民”的战略主张，强调要“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”，正式将普惠金融这一概念写入党和国家的纲领性文件。以此为标志，建设普惠金融体系便成为我国当前和今后一个时期金融体系改革发展的重要方向。

按照CGAP的解释，普惠金融不同于传统金融，它是一种能够有效、全方位地为社会所有阶层和群体，特别是为那些在传统金融中被忽视和排斥的贫困和低收入人口提供所需服务的金融体系。在这一框架下，对普惠金融体系的理解需要注意把握如下3个基本点。

第一，一个完整而合理的金融体系应当是服务于所有人的，而不仅仅针对贫困和低收入人群。这里，普惠金融已经不像小额信贷（microcredit）、微型金融（microfinance）那样专门指向贫困及低收入人群，而是面向所有的人。建立普惠金融体系的目的，是使每一个人在有金融需求(1)时，都能以合适的价格，有尊严地享受到及时、便利和高质量的金融服务。只不过由于在传统金融中其他阶层的人更容易得到金融服务，普惠金融体系建设的主要任务或攻坚战，就在于为那些被传统正规金融体系忽视和排斥的中、低收入阶层乃至贫困人口提供可得性的金融服务和机会，即构建可以为各类微型经济主体提供服务的金融体系。也正是由于普惠金融继承并延续了传统小额信贷注重社会福利价值、倡导增长的均衡或普惠的价值理念，CGAP在谈到小额信贷在普惠金融体系建设中的地位时指出，小额信贷是普惠金融体系的核心。

第二，传统小额信贷不应被边缘化，而应当被纳入正规金融体系，成为一国金融体系不可或缺的有机组成部分。目前，在联合国和世界银行的大力推动下，普惠金融理念已被世界各国广泛接受。在一些国家，为低收入群体提供金融服务的机构，已经不再只是小额信贷、社区银行、信用互助社等专门的微型金融机构，传统银行和一些商业机构也参与其中，通过各种方式介入微型金融市场，直接和间接地为低收入人口和中小微企业提供小额信贷服务。在这些国家和地区，微型金融与传统正规金融体系的边界已逐渐模糊，不同类型、不同规模的金融机构依据自身的比较优势，为贫困人口、低收入家庭和小微企业提供所需的金融服务。

第三，普惠金融在社会福利意义上必须是有效的。这种有效性具体体现在两个方面。一是在金融服务供给主体眼中必须是有效的，亦即提供普惠金融必须是可以实现金融运行效益的，或至少保障盈亏平衡。小额信贷——普惠金融的核心——在30多年的发展中积累的经验表明，服务穷人与机构可持续性是小额信贷的一体两面，两者不可偏废。这一点已成为国际小额信贷领域的共识和实践趋势。我国的普惠金融体系建设，同样必须明确普惠金融并非扶贫金融，必须遵循金融发展、金融运行的规律和规则。二是在金融服务潜在需求者眼中必须是有效的，亦即要有助于改善和提升其福利。换言之，普惠金融不只是一个“普”的问题，即将金融服务向低收入人群和边远地区延伸，使边缘弱势人群也能接触到金融产品和服务，还必须达到“惠”的目的，使他们能够利用金融资源和金融工具，减轻贫困，并抓住机会发展生产、增加收入，实现自身可行能力和家庭整体经济福利的提升。

（二）普惠金融理念的缘起与发展

普惠金融体系的概念虽然是在2004年才首次推出的，但普惠金融理念的形成却可以追溯到20世纪70年代国际小额信贷运动的兴起与发展。

小额信贷是专门面向贫困和低收入群体提供小额度信贷服务的一种制度安排，主要是指正规金融体系之外的各类民间小额信贷机构及其提供的服务。(2)国际上最早专门面向穷人的小额信贷机构，是1976年穆罕默德·尤努斯在孟加拉国创办的格莱珉银行（Grameen Bank，GB）。格莱珉银行自创办以来，始终致力于解决乡村贫困人群的金融服务问题。1976—2006年（2006年尤努斯荣获诺贝尔和平奖）的30年里，格莱珉银行从借款27美元给42个赤贫农妇，逐渐发展成为拥有1277个分行（遍及46620个村庄）、12546名员工、近400万名借款者（其中96%为妇女），还款率高达98.89%的庞大乡村银行网络。受此影响，20世纪80年代，南亚、拉美、非洲的很多发展中国家以及欧美的一些发达国家，纷纷仿效和借鉴格莱珉银行模式（又称GB模式），因地制宜面向穷人开展小额信贷业务。根据联合国的数据，到2005年，小额信贷已经惠及全世界5500万～6000万人，在国际反贫困事业中发挥着不可替代的作用。也正因如此，联合国将2005年定为“国际小额信贷年”，以加快实现“千年发展目标”，促进全人类的发展和进步。2004年11月18日，时任联合国秘书长的科菲·安南在纽约举行的“国际小额信贷年”启动仪式上说，小额信贷年“将为国际社会提供绝好的机会，履行共同的承诺，促进金融多样性服务，帮助贫困人口改善生活”。

与此同时，经过多年反贫困的实践探索，国际小额信贷领域的服务机构、学者和监管部门逐渐认识到：一方面，服务穷人与机构自身可持续发展是小额信贷的一体两面，二者缺一不可，机构只有实现了自身商业上的可持续，才能可持续地为穷人提供所需的金融服务；另一方面，单一地为贫困和低收入人群提供贷款是远远不够的，贫困和低收入人群的金融贫困不仅表现为信贷服务缺失，还表现为储蓄、保险、支付结算和市场咨询等一系列金融服务的缺失，而增加穷人对贷款、储蓄、保险、转账结算等基础性金融服务的可接触性，可以帮助他们实现稳定的生活和收入，降低脆弱性，依靠实物资本和人力资本的积累进行生产性投资，达到致富和提高经济可行能力的目的。(3)

于是，进入20世纪90年代，全球小额信贷项目开始打破传统意义上的扶贫融资定位，积极探索为低收入人群提供长期金融服务的路径和模式。相应地，小额信贷的发展观开始从福利主义向制度主义转变，从传统的“小额信贷”发展到为微型企业和低收入人口提供全面金融服务的“微型金融”(4)新阶段，强调金融机构的可持续发展以为微型金融市场和客户提供长期的金融服务。目前，微型金融作为一种有效的金融反贫困手段，已经得到世界上越来越多国家的认可，在一些发展中国家和地区甚至发展出了能够为低收入群体提供系统性金融服务的可持续的制度体系。尽管如此，小额信贷机构或微型金融机构在多数情况下只是作为一种扶贫形式或“另类金融机构”，长期游离于正规金融体系之外，并没有成为一国整体金融发展战略的有机组成部分。由于未能与现有金融体制相结合，无法从现代金融体系中获得资金、人才、技术和信息的支持，小额信贷机构或微型金融机构在面向低收入人群提供金融服务时，不得不经常受到法律地位不明确、信贷资金不足、服务能力有限等问题的制约，严重影响其扶贫功能的发挥，甚至导致小额信贷在一些地区的无序发展并酿成局部金融风险。(5)

鉴于此，联合国在把2005年确定为“国际小额信贷年”的同时，提出了普惠金融的新概念，倡导在全球建立一个完整的可以服务所有人的普惠金融体系。这个体系在继承和发扬小额信贷或微型金融扶贫理念的基础上，更致力于强调构建一个完整的金融体系，使低收入人口不再被边缘化。根据联合国和世界银行扶贫协商小组的相关阐述，这一金融体系的完整性特征可被归纳为如下三点：第一，普惠金融体系是“服务所有人”的，主张通过为社会所有阶层和群体提供有效的、全方位的金融服务，让所有人特别是低收入弱势群体也能参与经济增长，分享经济增长带来的福利提升；第二，不同类型、不同层次的小额信贷机构或微型金融机构之间，不应孤立、独立地提供金融服务，而应是一个有机结合的系统，具有分工合作的协同效率；第三，普惠金融体系是一个完整的体系，小额信贷作为主要面向穷人的一种金融形式，不应再被边缘化，而应作为一国金融体系的有机组成部分，纳入国家整体的金融发展战略之中，从法律制度和融资便利等方面承认并发挥小额信贷的金融服务功能。

从普惠金融理念形成与发展的过程中不难发现，普惠金融是小额信贷或微型金融的发展和完善。与小额信贷或微型金融相比，普惠金融更致力于建立一个完整的、新的金融体系，使小额信贷或微型金融融入国家整体的金融发展框架之中，成为其中的一个组成部分。这个新的普惠金融体系一方面可以提升小额信贷机构或微型金融机构的可持续发展能力，另一方面可以使全社会各阶层，尤其是那些在传统中被正规金融机构排除在外的贫困和低收入弱势群体，平等地享有使用信贷及其他金融服务的权利，获得自己所需的金融服务。