第五节　草原管理机构改革

一、机构演变：紧随农业部的改革步伐

我国天然草原面积近4亿公顷，占国土总面积的41.7%。草原不仅是农牧业发展依赖的重要自然资源，同时还是重要的生态系统，是我国面积最大的绿色生态屏障，国家对草原保护与建设予以了高度关注^[67]。

我国的草原管理职能长期放在农业、农牧部门。

1949年10月，农业部成为政务院31个机构之一。

1970年6月22日，中共中央决定撤销农业部、林业部和水产部，设农林部（见图3-5）。

1979年2月23日，第五届全国人大常委会决定撤销农林部，分设农业部和林业部。

1982年5月4日，国务院机构改革将农业部、农垦部、国家水产总局合并设立农牧渔业部。

1988年4月，根据国务院机构改革方案，撤销农牧渔业部，成立农业部，主管全国农业与农村经济发展。种植业、畜牧业、渔业管理仍归属于农业部，草原野生动物保护的职能归属于国家林业局。农用地、渔业水域、草原、宜农滩涂、宜农湿地等自然资源统一归农业部管理。

在目前的体制架构下，全国草原监督管理工作仍然是由农业部主管。县级以上地方政府草原行政主管部门（畜牧局、农牧局、农业局等）主管本行政区域内的草原监督管理工作。

二、规制改革：由以家畜为重向以草原生态为重转变

《草原法》是我国现行的草原法律法规之一，1985年出台，2002年修订。

草原管理的主要内容有：在草场承载能力范围内对草地资源的可持续利用；对草原物种和生态系统的保护；对草原具有社会价值的文化遗产的保护。

随着我国土地制度和草原产权制度改革的不断深化，国内草原管理经历了由以家畜为重向以草原生态为重转变^[68][69]。

1958—1978年人民公社时期，我国草原地区的草原产权从部落、寺院、封建贵族所有收归为国家和集体所有。草原被认为是类同土地的生产资料，实行全民所有和农牧业集体经济组织集体所有。各牧区的草场、牧场实行“自由放牧”的政策，在其区域内一切农牧人都可以放牧自由。

从20世纪80年代初开始，承包责任制在草原地区逐渐实施。农牧民家庭开始逐步拥有草原的使用权、收益权和转让权（杨理，2008）。1984年，草原地区开始逐步推行“草场公有、承包经营、牲畜作价、户有户养”的“草畜双承包”责任制。

1996年，“草畜双承包”责任制进一步发展为“两权一制”，即要把草原彻底承包到户，并坚持30年不变，落实草原的所有权、使用权，实施草牧场有偿使用家庭联产承包责任制。

1999—2001年，连续三年的严重旱灾使草场严重退化。在这一背景下，根据《国务院关于进一步做好退牧还林（草）试点工作的若干意见》（国发〔2000〕24号）等有关政策，一些地区开始采取了“退牧还草”“围封转移”“禁牧休牧”等一系列政策措施，缓解草原压力，靠大自然的自我修复功能，改善生态环境（盖志毅等，2008）。一些牧区政策的重点开始由以经济目标为主，逐步转到“生态、经济目标并重生态优先”。

2002年，修正后的《草原法》建立了草原行政主管部门主管并在其下专设监督管理机构的草原监管体系^[70]。该法规定国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作。国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处。